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NOTES ET COMMENTAIRES :
Chronique de Francis DONNAT et Didier CASAS, La remise en cause de la revente d’un bien illégalement préempté est un litige distinct de celui de l’annulation de la décision de préemption, AJDA 2003, p.729

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Conseil d’Etat, Section, 26 février 2003, n° 231558, M. et Mme Daniel B.

L’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n’ayant jamais décidé de préempter. Cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l’intérêt général appréciée au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s’il n’a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée. Il lui appartient à cet égard, et avant toute autre mesure, de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté. Il doit en outre proposer à l’acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial d’acquérir le bien et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l’une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle.

CONSEIL D’ETAT

Statuant au contentieux

N° 231558

M. et Mme B. et autres

Mlle Landais
Rapporteur

Mlle Fombeur
Commissaire du gouvernement

Séance du 7 février 2003
Lecture du 26 février 2003

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d’Etat statuant au contentieux

(Section du contentieux)

Sur le rapport de la 1ère sous-section de la Section du contentieux

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 mars et 23 juillet 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour M. et Mme Daniel B., l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES, dont le siège est 2, chemin du Mesnil à Clairefontaine-en-Yvelines (78120), représentée par sa présidente en exercice et la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE EN-YVELINES, dont le siège est Monastère Saint-Dominique, 62, rue Gambetta à Dax (40100), représentée par sa présentante légale ; M. et Mme B. et autres demandent au Conseil d’Etat

1°) d’annuler sans renvoi l’arrêt du 18 janvier 2001 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a annulé, à la demande de la commune de Clairefontaine-en-Yvelines, le jugement du 24 septembre 1999 du tribunal administratif de Versailles annulant la délibération du 1er février 1999 par laquelle le conseil municipal de Clairefontaine-en-Yvelines a décidé d’exercer son droit de préemption urbain et son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur la propriété de la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES ;

2°) de rejeter la requête présentée par la commune de Clairefontaine-en-Yvelines devant la cour administrative d’appel de Paris ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu, enregistrée le 7 février 2003, la note en délibéré présentée pour M. e Mme B., l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN YVELINES et la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES D1 CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES ;

Vu, enregistrée le 10 février 2003, la note en délibéré présentée pour commune de Clairefontaine-en-Yvelines ;

Vu le code de l’urbanisme, notamment ses articles L. 142-3, L.210-1, L. 300-1 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Landais, Auditeur,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de Mme B., de l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et de la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de la commune de Clairefontaine-en-Yvelines,
- les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Clairefontaine-en Yvelines :

Considérant que la personne qui, devant la cour administrative d’appel, est régulièrement intervenue en défense, n’est recevable à se pourvoir en cassation contre l’arrêt rendu contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu’elle aurait eu qualité, à défaut d’intervention de sa part, pour former tierce opposition contre l’arrêt faisant droit à l’appel ;

Considérant que, par un arrêt du 18 janvier 2001, la cour administrative d’appel de Paris a, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Versailles en date du 24 septembre 1999, rejeté la demande de M. et Mme B. dirigée contre la délibération du conseil municipal de Clairefontaine-en-Yvelines du 1er février 1999 décidant de préempter le bien que s’apprêtait à leur vendre la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES ; que M. et Mme B., la COMIVIUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES se pourvoient en cassation contre cet arrêt ; que la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES, qui est intervenue en défense devant la cour administrative d’appel ; justifie, en tant que propriétaire initial du bien préempté, d’un droit qui lui aurait donné qualité, à défaut d’intervention de sa part, pour former tierce opposition contre l’arrêt rendu sur appel de la commune de Clairefontaine-en-Yvelines ; qu’en revanche, l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES, qui n’invoque que sa qualité d’association luttant contre les "gaspillages locaux", ne justifie pas d’un tel droit ; qu’ainsi, le pourvoi en cassation n’est recevable qu’en tant qu’il émane de M. et Mme B. et de la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : "Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement./ Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (...) " ; qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre la restructuration urbaine, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels " ;

Considérant qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir de vérifier si les projets d’actions ou d’opérations envisagés par le titulaire du droit de préemption entrent dans le champ d’application de l’article L.210-1 du code de l’urbanisme et sont ainsi de nature à justifier légalement l’exercice du droit de préemption ; qu’il suit de là qu’en se bornant à vérifier si la décision attaquée du 1er février 1999 ne reposait pas sur une erreur manifeste d’appréciation au regard des conditions fixées par la loi, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’erreur de droit ; que celui-ci doit, par suite, être annulé ;

Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de régler l’affaire au fond par application des dispositions de l’article L.821-2 du code de justice administrative ;

Sur les interventions en défense présentées en appel par la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et par l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES

Considérant, en premier lieu, que la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES était, ainsi qu’il a été dit plus haut, propriétaire du terrain qui a fait l’objet de la décision de préemption contestée ; qu’ainsi, elle justifie d’un intérêt au maintien du jugement du tribunal administratif de Versailles annulant cette décision sans qu’y fasse obstacle la circonstance qu’elle n’avait pas, elle-même, formé de recours en annulation ou celle que la préemption a été exercée au prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner ;

Considérant, en second lieu, que l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES s’est donné pour objet de " lutter contre les gaspillages locaux en organisant la surveillance de la gestion des municipalités " ; qu’ainsi, elle a intérêt au maintien de l’annulation d’une décision par laquelle la commune acquiert un important domaine foncier et immobilier ; que la circonstance que l’association a été créée après l’intervention de la décision de préemption est sans incidence sur son intérêt à intervenir dans la présente instance ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les interventions en défense présentées devant la cour administrative d’appel par la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES doivent être admises ;

Sur la régularité du jugement attaqué

Considérant que les deux erreurs matérielles entachant le jugement sont sans incidence sur sa régularité ;

Sur la légalité de la délibération du 1er février 1999

Considérant qu’il résulte des dispositions précitées de l’article L.210-1 du code de l’urbanisme, d’une part, que les communes ne peuvent décider d’exercer leur droit de préemption urbain que si elles justifient de l’existence, à la date à laquelle elles exercent ce droit, d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement suffisamment précis et certain et, d’autre part, qu’elles doivent définir ce projet de manière précise dans la décision de préemption ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, notamment de compte-rendus de réunions de la commission de révision du plan d’occupation des sols et de contacts entre la commune et le cabinet d’études qu’elle avait chargé de ses relations avec la Fédération française de football, que le conseil municipal de Clairefontaine-en-Yvelines a conçu, dès l’automne 1998, le projet d’acquérir la propriété de la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES pour y installer un commerce de proximité ainsi qu’un musée du football ; que ces deux projets d’aménagement ont fait l’objet de discussions au cours de conseils municipaux avant l’intervention de la décision de préemption ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur l’absence de tout projet élaboré d’action ou d’opération d’aménagement justifiant l’exercice du droit de préemption urbain pour annuler la délibération du 1er février 1999 décidant l’exercice de ce droit ;

Considérant, toutefois, qu’il appartient au Conseil d’Etat, saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme B., tant devant la cour administrative d’appel que devant le tribunal administratif ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la délibération du 1er février 1999 ne mentionne, au titre de l’exercice du droit de préemption urbain, que des objectifs généraux qui ne font pas apparaître de façon précise l’action ou l’opération en vue de laquelle ce droit de préemption est exercé ; que, notamment, elle ne mentionne pas le projet de musée envisagé pour l’utilisation des bâtiments ; qu’ainsi, et alors même que les projets de la commune étaient, en réalité, précis et suffisamment certains dès la date d’intervention de la décision de préemption, la délibération ne répond pas à l’exigence, qui découle de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, de description précise de l’objet en vue duquel est exercé le droit de préemption urbain ; que, dès lors que la propriété préemptée constitue une unité foncière dont l’aliénation est indivisible, l’illégalité de la décision en tant qu’elle fait usage du droit de préemption urbain entraîne nécessairement l’illégalité de celle qui exerce le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur les parcelles de la propriété non soumises au droit de préemption urbain ; que, dès lors, la commune n’est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Versailles a annulé la délibération du 1er février 1999 dans son ensemble ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : "Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier" ; qu’aucun des autres moyens invoqués à l’encontre de la décision attaquée n’est susceptible d’en fonder l’annulation ;

Sur les conclusions aux fins d’injonction

Considérant qu’aux termes de l’article L.911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution " ;

Considérant que l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n’ayant jamais décidé de préempter ; qu’ainsi cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l’intérêt général appréciée au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s’il n’a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu’il lui appartient à cet égard, et avant toute autre mesure, de s’abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté ; qu’il doit en outre proposer à l’acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial d’acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de luné quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle ;

Considérant que, lorsque que le juge administratif est saisi, sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, de conclusions tendant à ce qu’il prescrive les mesures qu’implique nécessairement l’annulation de la décision de préemption, il lui appartient, après avoir le cas échéant mis en cause la ou les parties à la vente initialement projetée qui n’étaient pas présentes à l’instance et après avoir vérifié, au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, de prescrire à l’auteur de la décision annulée de prendre les mesures ci-dessus définies, dans la limite des conclusions dont il est saisi ;

Considérant en revanche que lorsque le bien préempté a été revendu, ni les dispositions précitées de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ni aucune autre disposition ne permettent à la juridiction administrative, saisie en vue de faire exécuter l’annulation de la seule décision de préemption, de prescrire des mesures qui, tendant à la remis en cause de la revente du bien, se rattachent ainsi à un litige distinct portant sur la légalité de cette décision de revente et ne sauraient, dès lors, être regardées comme étant au nombre de celles qu’implique l’annulation de la décision de préemption ; que si les requérants font en l’espèce valoir que la préemption du domaine de la COMMUNAUTE DES MONIALE ; DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et sa revente à la Fédération française de football forment un tout indissociable, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, qui cette revente fait obstacle à ce que soient mises en couvre les mesures qui, à défaut, permettraient d’exécuter l’annulation de la préemption ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’injonction présentées par M. et Mme B. ne peuvent être accueillies ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L 761 du code de justice administrative ;

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que M. et Mme B., qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, soient condamnés à payer à la commune de Clairefontaine-en-Yvelines la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de condamner la commune à payer à M. et Mme B. une somme de 5 000 euros au même titre ;

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêt du 18 janvier 2001 de la cour administrative d’appel de Paris est annulé.

Article 2 : Les interventions présentées en défense devant la cour administrative d’appel par la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN YVELINES et l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN YVELINES sont admises.

Article 3 : La commune de Clairefontaine-en-Yvelines versera à M. et Mme B. la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La requête de la commune de Clairefontaine-en-Yvelines devant la cour administrative d’appel, les conclusions présentées par elle devant le Conseil d’Etat ainsi que le surplus de ; conclusions présentés par M. et Mme B. sont rejetés.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. et Mme Daniel B., à l’ASSOCIATION DES CONTRIBUABLES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES, à la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES, à la commune de Clairefontaine-en-Yvelines et au ministre de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

 


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