Cette loi prévoit, à côté d’une dissolution prononcée par le juge judiciaire, une dissolution administrative applicable à certaines associations et groupements de fait. C’est une loi qui déroge au principe de la liberté d’association.

 Cette loi de 1936 a été complétée par des ajouts successifs qui étendent son champ d’application au-delà de la protection contre les groupements paramilitaires. En son état actuel, elle permet la dissolution par décret du Président de la République, pris en Conseil des ministres, des associations ou groupements de fait qui présentent un certain nombre de caractéristiques tenant soit à leur activité, soit à leur organisation, soit à leur but.

 Je présenterai rapidement les différentes conditions relatives à la dissolution de ces associations et de ces groupements de fait, telles qu’elles résultent de la loi et de l’interprétation qui en a été donnée par la jurisprudence, avant d’aborder les dispositions constitutionnelles et conventionnelles applicables en la matière.

 Avant de traiter de ces questions, il convient de relever qu’en application de la loi du 11 juillet 1979 et du décret du 28 novembre 1983, ces mesures de dissolution doivent être motivées et précédées d’une procédure contradictoire. Le gouvernement n’a pas l’obligation de prononcer une dissolution alors même que les conditions sont réunies. Il apprécie, dans ce cas, l’opportunité d’une telle mesure.

I.– Les conditions relatives à la dissolution administrative des associations et groupements de faits

 Sur les conditions relatives à la dissolution administrative des associations et groupements de fait résultant de la loi et de la jurisprudence administrative, je prendrai en considération l’ensemble des hypothèses fixées par la loi et dans lesquelles une dissolution administrative est possible. J’insisterai particulièrement sur le cas qui est à la fois le plus difficile à appréhender et qui me semble le plus susceptible d’intéresser votre Commission, à savoir celui visant spécifiquement les groupes de combat et les milices privées.

 Examinons d’abord les conditions autres que celles tenant à l’existence d’un groupe de combat ou d’une milice privée.

A - Premièrement, la provocation à des manifestations armées dans la rue.

 – Premier critère, la provocation. 

 – Deuxième critère, le caractère armé de la manifestation. 

 – Troisième critère, le lieu. 

B - Deuxièmement, l’atteinte à l’intégrité du territoire. 

C - Troisièmement, l’atteinte à la forme républicaine du gouvernement.

Dans ce cas, l’intention suffit. Il n’est pas nécessaire qu’il y ait un début d’exécution. Cependant, la jurisprudence est fluctuante. Alors que le commissaire du gouvernement Andrieux, en 1936, considère que le fait de renoncer à tenter le coup de force dans des conditions qui ne semblent pas favorables à une réussite ne devrait pas être retenu en faveur de l’association, le Conseil d’Etat estime, en 1970, que ne peuvent être dissoutes des organisations qui avaient déconseillé la tenue de manifestations armées durant le mois de mai 1968, estimant que le rapport de force était favorable au gouvernement.

 Quant à l’usage de la force, cela signifie bien que la lutte pacifique contre la forme républicaine du gouvernement n’est pas visée.

 Dernier critère, celui qui tient à la mise en cause de la forme républicaine du gouvernement. Il s’agit d’une formulation relativement imprécise – on la retrouve d’ailleurs dans la Constitution. Il peut s’agir d’une action en faveur du rétablissement de la monarchie ou de l’instauration d’une dictature. On pourrait également considérer qu’il s’agit de protéger les éléments propres à la démocratie libérale. Mais cette conception serait probablement trop extensive et contraire, me semble-t-il, à la formulation du texte, et s’agissant d’une mesure d’exception limitant l’exercice d’une liberté publique, elle doit être interprétée de façon restrictive.

D - Quatrièmement, l’atteinte au rétablissement de la légalité républicaine et le soutien à la collaboration.

E - Cinquièmement, la provocation à la discrimination.

F - Sixièmement, la provocation aux actes de terrorisme.

G - Enfin, les conditions relatives à l’existence d’un groupe de combat ou d’une milice privée.

 Plusieurs critères sont pris en compte. La difficulté réside dans l’utilisation qui est faite de ces différents critères, d’autant plus que la loi ne définit pas les notions de " groupes de combat ou de milices privées ". En outre, les décisions du Conseil d’Etat sont relativement sibyllines en ce qui concerne l’appréciation des motifs retenus. C’est essentiellement dans des conclusions de commissaires du gouvernement que l’on peut trouver une explication de ces motifs, ce qui veut dire que l’analyse est très factuelle.

 Nous envisagerons rapidement la question, telle que posée en jurisprudence, et qui n’est probablement pas étrangère au sujet qui intéresse votre Commission, des liens qui peuvent exister entre un groupement susceptible d’être considéré comme paramilitaire et un parti politique.

 – Premièrement, les critères.

 Tout d’abord, l’organisation interne des structures.

 Dans le cadre de la dissolution des Croix de feu et d’organisations qui lui sont liées, le rapport au Président de la République prend en compte l’existence d’une formation organisée en sections placées sous les ordres de chefs, l’existence de moyens de concentration rapide, une subordination complète aux supérieurs et, enfin, la formulation de consignes secrètes.

 La même année, le commissaire du gouvernement Josse caractérise l’existence d’un groupe de combat ou d’une milice privée par l’organisation militaire en sections hiérarchisées par des grades, et dont les membres sont soumis à une discipline absolue. En effet, il résulte de la jurisprudence que n’importe quelle exigence de discipline ou d’obéissance ne suffit pas à donner au groupement un caractère paramilitaire.

 Dans l’affaire portant sur la dissolution du SAC dont la jurisprudence date de 1985, la motivation de l’acte de dissolution retient le caractère fortement hiérarchisé, cloisonné et occulte de l’organisation. Le fichier des adhérents est tenu secret et retiré du siège afin que ceux-ci ne puissent être identifiés en cas de changement de majorité politique. 

 Ensuite, l’apparence et l’entraînement.

 La Cour d’appel de Paris, dans une décision du 7 juin 1938 – on est dans le cadre d’une dissolution judiciaire, mais peu importe, le critère peut être également pris en considération –, retient, pour reconnaître le caractère paramilitaire à une association, " la rapidité de leur rassemblement par leur mobilité, leur discipline et leur entraînement ". Par ailleurs, des indices de caractère paramilitaire peuvent être trouvés dans le port d’uniformes, d’emblèmes ou d’insignes de ralliement. La formation paramilitaire dans des camps d’entraînement est, bien entendu, un critère important qui a été retenu récemment par le Conseil d’Etat, dans une affaire concernant le comité du Kurdistan.

 Puis, le critère important du recrutement.

 Dans l’affaire du SAC, le mode de recrutement est pris en compte en ce qu’il fait appel à un système de parrainage et d’enquête. Seul le secrétaire général accorde l’adhésion. La qualité du recrutement peut être prise en considération. Ainsi, toujours concernant le SAC, un indice favorable à la reconnaissance d’une milice est contenu dans le fait que le recrutement est essentiellement masculin et vise une proportion élevée de policiers et de membres de sociétés de gardiennage, et, dans une bien moindre mesure, de militaires. Chacun, en adhérant, est prié de faire connaître son grade, son potentiel physique, sa disponibilité et les moyens de transport et de transmission dont il dispose.

 Enfin, les activités.

 Dans l’affaire du Parti national populaire en 1936, il s’agit d’un groupe d’intervention dans les campagnes électorales, chargé d’assurer la protection des réunions tenues par des " candidats nationaux ", termes utilisés dans les statuts. Néanmoins, cette activité ne suffit pas à caractériser en soi un groupe de combat ou une milice. Elle doit être assurée par des groupes de combat organisés et prévoir la réalisation d’actions violentes, notamment des combats de rue.

 En revanche, le fait qu’une formation ne se soit pas comportée comme une formation d’attaque est, sur ce plan, indifférent car, selon le commissaire du gouvernement Detton, " qui dit défense, dit combat ". La volonté affichée de participer à des coups de main peut être retenue.

 Il semblerait que le but de l’organisation puisse être pris en compte indépendamment des pratiques. Ainsi, à l’encontre du SAC, est retenu le fait d’être une organisation qui se veut apte à la guerre subversive. Cependant, des pratiques violentes peuvent être prises en compte. Dans l’affaire précitée de la dissolution du SAC, la motivation de l’acte de dissolution retient, sous couvert d’objectifs civiques et sociaux, la commission d’actes de violence à l’occasion d’événements politiques et de conflits sociaux. Ce critère relatif à l’usage des structures ne me semble pas déterminant, il sert plutôt à caractériser le but du caractère paramilitaire du système d’organisation. En effet, selon le commissaire du gouvernement Detton, l’on ne s’occupe pas de l’usage des formations, mais il suffit que leurs organisations les rendent aptes à des coups de main pour que l’on soit en présence d’une milice privée. Cette considération est reprise en 1995 par le Conseil d’Etat qui relève, à propos du comité du Kurdistan, " les intentions séditieuses qui la caractérisent et la rendent apte à des actions de commando ".

 – Deuxièmement, l’utilisation de ces critères. 

 Tout d’abord, l’établissement de la réalité des faits.

 La situation idéale est celle dans laquelle l’on peut inférer des statuts qu’il s’agit d’une milice privée. Il en est ainsi si un règlement organique s’applique à la police des rues, à la police des réunions, aux combats de localités et s’accompagne de plans ou de schémas tactiques. A défaut, c’est la réalité du fonctionnement et des activités de l’association ou du groupement qu’il convient de prendre en considération. Les déclarations publiques de responsables de l’organisation peuvent également être retenues.

 De manière générale, s’il peut être tenu compte, non seulement des statuts et des documents officiels, mais aussi des décisions et écrits divers, tracts, articles de journaux émanant des dirigeants du groupe, agissant en tant que tels, en revanche, ne doivent pas être retenus les écrits ou déclarations de membres individuels qui peuvent ne pas refléter, sur le point sur lequel ils s’expriment, la réalité du groupe.

 Ensuite, la technique du faisceau d’indices.

 Il résulte de la loi que les critères retenus doivent tenir à la fois à la forme militaire et à l’organisation militaire du groupement. Faute de définition des milices et des groupes de combat, c’est essentiellement le caractère paramilitaire qui est pris en compte. Plus précisément, l’analyse de la jurisprudence montre que la méthode retenue est celle du faisceau d’indices. Ainsi, et pour schématiser cette technique, la présence d’un seul critère ne suffit pas, mais la réunion de tous les critères n’est pas nécessairement exigée.

 Dans ses conclusions sur l’arrêt Croix de feu, le commissaire du gouvernement Detton indiquait  : " Peu importe l’absence d’uniformes et l’absence d’armes, ce qui importe, c’est l’organisation, l’entraînement, l’esprit ". En ce sens également, dans l’arrêt du 27 novembre 1936, Mouvement social français des Croix de feu, le Conseil d’Etat ne s’intéresse ni aux buts poursuivis, ni au fait de savoir si la violence a été ou non utilisée.

 De la même manière, le commissaire du gouvernement Bruno Genevois observe que, concernant le SAC, font défaut " l’entraînement régulier et la pratique des rassemblements qui forment et soudent une organisation tout en lui donnant les formes extérieures d’une organisation militaire ". Après avoir beaucoup hésité, il conclut, suivi par le Conseil d’Etat, que l’absence de ces éléments extérieurs de l’organisation ne doit pas conduire nécessairement à lui dénier le caractère de milice privée. Ce qui veut bien dire que l’addition des critères n’est pas nécessaire. Il retient, en revanche, le caractère militaire des structures, des méthodes, des valeurs et du recrutement.

 Alors que le commissaire du gouvernement Josse, en 1936, retenait, à propos du Parti national populaire, le défilé en uniforme des unités avec drapeaux, sonneries de clairon, ordres donnés au sifflet et revue des formations, à l’occasion des fêtes de Jeanne d’Arc, le commissaire du gouvernement Genevois considère, en 1985, que ces manifestations sont liées à un contexte historique et ne doivent pas être nécessairement retenues aujourd’hui comme un critère impératif.

 En fait, le caractère paramilitaire doit être apprécié au regard des conditions actuelles dans lesquelles peut se manifester une telle activité. Par ailleurs, le commissaire du gouvernement Josse ne semblait pas attacher à ces manifestations un poids excessif, puisqu’il indique que ce défilé ne prouve rien en lui-même, mais qu’il s’inscrit dans un faisceau de présomptions précises et concordantes. Les critères sont en effet fluctuants. Le commissaire du gouvernement Detton exige que soient réunis les critères suivants : formations hiérarchisées, discipline rigoureuse, exercices de rassemblement  ; le commissaire du gouvernement Genevois, près de cinquante ans plus tard, considère que ce dernier critère n’est pas indispensable.

 Cependant, s’agissant d’un acte portant atteinte au principe de la liberté d’association, le juge administratif exerce un contrôle rigoureux sur les motifs de la dissolution.

 On notera enfin que dans l’affaire du SAC, le Conseil d’Etat s’appuie sur le rapport de la commission d’enquête parlementaire pour caractériser les faits qui sont retenus par le décret de dissolution.

 – Troisièmement, la question des liens possibles entre une formation paramilitaire et un parti politique peut être retenue.

II.– La question de la constitutionnalité et la conventionnalité de la loi de 1936.

 
A - Tout d’abord, la constitutionnalité de la loi de 1936

 Dans sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, reconnaissant le principe de la liberté d’association comme principe constitutionnel, le Conseil constitutionnel réserve l’hypothèse " de mesures susceptibles d’être prises à l’égard de catégories particulières d’associations ". On pourrait alors considérer que le principe de la liberté d’association voit sa valeur constitutionnelle affirmée en tenant compte de la législation de 1936, bien que cette réserve vise en fait plus précisément le mécanisme de formation de certaines associations particulières, tel qu’il est prévu dans la loi de 1901.

 On peut cependant s’interroger sur la constitutionnalité de la loi de 1936, et ce d’autant plus que le juge administratif a décidé qu’il pouvait écarter l’application d’une loi inconstitutionnelle antérieure à la Constitution dans une décision récente du tribunal administratif de Strasbourg qui, à mon avis, peut faire jurisprudence.

 En fait, et sans poursuivre plus avant cet examen, il convient de considérer que ce sont des exigences d’ordre constitutionnel qui justifient cette atteinte à la liberté d’association (ordre public, forme républicaine du gouvernement, indivisibilité de la République, dignité de la personne humaine).

 Plus efficace peut-être, pour contester la loi de 1936, pourrait être l’argument relatif à la compétence du juge administratif en la matière au lieu et place du juge judiciaire. J’aurais tendance, pour ma part, à considérer que l’article 66 de la Constitution, précisant que l’autorité judiciaire est le gardien de la liberté individuelle, doit être interprété de manière restrictive en ce qui concerne essentiellement la sûreté et non pas la liberté d’association. Il convient cependant de relever qu’en toute hypothèse, la prise en compte des exigences constitutionnelles devrait conduire à une interprétation restrictive des dispositions de la loi de 1936.

 
B - Ensuite, la conventionnalité de la loi de 1936.

 Il s’agit en fait de la question de la conformité de la loi de 1936 à la Convention européenne des droits de l’homme. Cette question est d’autant plus importante qu’il existe une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à la dissolution des associations et que le Conseil d’Etat a considéré que l’article 11 de la Convention relative à la liberté d’association s’appliquait à une dissolution effectuée en vertu de la loi de 1936. Il est donc certain que dans une contestation d’un décret de dissolution, la Convention européenne des droits de l’homme sera invoquée.

 Si l’article 11 de la Convention reconnaît la liberté d’association comme principe conventionnel, son alinéa 2 prévoit cependant des limites à l’exercice de ce droit. Il est ainsi rédigé : " L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prises par la loi, constituent des mesures nécessaires dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. "

 Quelques éléments peuvent être tirés de l’application par la Cour européenne des droits de l’homme de ces dispositions.

 D’abord, une association, fût-ce un parti politique, ne se trouve pas soustraite à la protection de la Convention au seul motif que ses activités peuvent, aux yeux des autorités nationales, porter atteinte aux structures constitutionnelles d’un Etat et appeler des mesures restrictives. Par ailleurs, selon la Cour, la liberté d’association vise non seulement la liberté de créer une association, mais aussi sa dissolution qui doit satisfaire aux exigences de l’article 11. En outre, la Cour associe l’article 11 à l’article 10, en rappelant que la liberté d’expression vaut non seulement pour les idées accueillies avec faveur ou considérées comme indifférentes, mais aussi pour celles qui choquent ou inquiètent.

 Si la restriction à la liberté d’association peut être justifiée, la mesure doit être strictement proportionnée au but légitime poursuivi et les motifs retenus doivent être pertinents et suffisants. En particulier, l’Etat doit apporter des éléments concrets, propres à démontrer que l’association avait opté pour une attitude présentant une menace réelle pour la société ou l’Etat. Il peut s’agir d’une incitation à la violence ou d’une remise en cause de l’ordre démocratique menaçant cet ordre.

 En conclusion, on peut considérer que, dans son ensemble, la loi de 1936 n’est pas contraire à la Convention européenne des droits de l’homme – sauf, peut-être, certaines de ses dispositions, notamment la première partie du 3° de l’article premier concernant l’atteinte à l’intégrité du territoire. En revanche, seule une application restrictive de ce texte est susceptible d’être jugée conforme à la Convention. Il conviendrait notamment de démontrer, non seulement le caractère paramilitaire d’un groupement dissous, mais également les risques qu’il fait concrètement peser sur la société et sur l’Etat, même si sur ce point il convient de tenir compte à la fois des activités et des buts.

© - Tous droits réservés - Bertrand MATHIEU - 6 juin 1999