L’incertitude qui règne sur le contenu exact de ces cahiers des charges et, par voie de conséquence, sur les activités qui demeureront autorisées dans les sites retenus, est l’une des principales raisons qui ont dressé contre Natura 2000 de nombreux acteurs du monde rural : agriculteurs, chasseurs, ou élus locaux. Les négociations engagées au niveau local sur la liste préliminaire de sites soumis à la Commission ont donc été âpres, et se sont déroulées dans un climat parfois conflictuel.

La directive de 1992 prévoit que la sélection des sites s’effectue en trois temps. Tout d’abord, sur la période 1992-1995, les états-membres devaient proposer à la Commission une première liste de sites. En deuxième lieu, la Commission devait, sur la période 1995-1998, arrêter à partir de ces propositions, en accord avec chaque état-membre, la liste des sites reconnus d’importance communautaire. En dernier lieu, sur la période 1998-2004, les états-membres doivent désigner les sites retenus et prendre les mesures nécessaires à leur incorporation au réseau Natura 2000. Il s’agit donc d’une procédure complexe, dont la responsabilité est partagée entre la Commission et les états-membres, et qui comprend des allers et retours entre niveau national et niveau communautaire.

Le présent litige porte sur la première phase de la procédure, qui a conduit à l’envoi à la Commission par le ministre de l’environnement, les 16 octobre, 3 décembre et 9 décembre 1997, de propositions portant en tout sur 535 sites. Pour en arriver là, le Gouvernement avait d’abord défini, par le décret n° 95-631 du 5 mai 1995, la procédure d’établissement des listes de sites, procédure faisant place à diverses consultations et concertations au niveau local. Ces consultations ont bien été engagées, mais elles ont rapidement suscité une véritable levée de boucliers. Devant l’ampleur des réactions négatives, le Premier ministre est intervenu, le 23 juillet 1996, pour annoncer que : «  tant que le dispositif communautaire n’aura pas été clarifié et précisé, aucun site ne sera désigné en France  ». La Commission, dans le camp de laquelle le gouvernement avait ainsi renvoyé la balle, usa tour à tour de la pédagogie et de la menace, puis vinrent les élections. Le nouveau gouvernement dut reprendre la procédure, et tenter de rattraper le temps perdu. Le 11 août 1997, une circulaire du ministre de l’environnement adressée aux préfets leur faisait part de son intention de transmettre à la Commission, à l’automne 1997, une première liste de sites « sans problème  », tout en leur demandant d’engager, à partir du 1er septembre 1997, les concertations prévues par le décret de 1995.

L’Association « Coordination nationale Natura 2000 », estimant que cette circulaire a pour objet de faire dresser une première liste de sites sans respecter les procédures prévues par le décret de 1995, vous en demande l’annulation pour excès de pouvoir, ainsi que celle de la décision implicite par laquelle le ministre de l’environnement a rejeté son recours gracieux dirigé contre cette circulaire. Elle demande également l’annulation des décisions précitées par lesquelles le ministre de l’environnement a transmis à la Commission les premières propositions de sites.

Nous examinerons tout d’abord les conclusions dirigées contre la circulaire du ministre de l’environnement du 11 août 1997, à laquelle il est reproché d’instituer une procédure de sélection des sites qui ne respecte pas celle qui a été réglée par le décret du 5 mai 1995. Schématiquement, ce décret prévoit trois phases : une première phase, qui fait intervenir divers organismes scientifiques, permet d’élaborer un premier inventaire ; cette phase a été achevée en mars 1996 avant l’intervention de la circulaire litigieuse et nous n’aurons pas à y revenir ; une deuxième phase est celle des concertations conduites par les préfets avec les maires, les services et établissements publics de l’état et les organismes consulaires ; dans une troisième et dernière phase, une concertation interministérielle est organisée à l’issue de laquelle le ministre de l’environnement arrête la liste qu’il transmet à la Commission.

La circulaire attaquée comporte trois séries de dispositions.

En premier lieu, elle demande aux préfets d’engager à partir du 1er septembre 1997 la procédure prévue par le décret du 5 mai 1995 en vue de l’élaboration de la liste de sites à proposer à la Commission. Sur ce point, la circulaire est dans son rôle.

En second lieu, la circulaire demande aux préfets de transmettre dès le 10 octobre 1997, en vue de leur envoi à la Commission à l’automne 1997, une première liste de sites qui ne posent a priori pas de problème  : espaces protégés, sites situés en forêt domaniale, espaces volontaires et sites pour lesquels la concertation requise aurait déjà abouti en 1996. 

En ce qui concerne les espaces protégés, sites situés en forêt domaniale et espaces volontaires, sites dits « sans problème », on comprend que les consultations avec les acteurs locaux qui sont prévues par le décret dans la deuxième phase de la procédure n’ont pas été menées. Or il est manifestement impossible aux préfets de les conduire en moins de deux mois, alors que l’article 6 dernier alinéa du décret du 5 mai 1995 a prévu qu’ils disposeraient à cet effet d’un délai de quatre mois.

En ce qui concerne les sites pour lesquels la concertation requise aurait déjà abouti en 1996, le ministre de l’environnement soutient que son prédécesseur, par circulaire du 26 avril 1996, avait demandé aux préfets d’engager les concertations de deuxième phase en leur demandant de leur adresser leurs rapports pour le 1er octobre 1996. Mais, trois mois plus tard, le 23 juillet 1996, le Premier ministre était intervenu de sorte que les consultations qui étaient alors en cours ont été interrompues avant leur terme. Le ministre de l’environnement ne soutient d’ailleurs pas qu’elle se soient poursuivies. Surtout, la circulaire attaquée évoque les concertations « officieuses » menées en 1996 tout en insistant sur la nécessité d’engager à partir du 1er septembre 1997 les consultations officielles prévues par le décret du 5 mai 1995 : c’est faire aveu que les consultations menées en 1996 ne pouvaient tenir lieu de celles exigées par le décret.

Ainsi, en demandant aux préfets d’établir pour le 10 octobre 1997 une liste de sites « dont la transmission ne pose a priori pas de problème », le ministre de l’environnement s’est affranchi de la procédure prévue par le décret du 5 mai 1995.

En second lieu, la circulaire évoque la réalisation d’une liste de sites qui doit être examinée lors d’une première réunion biogéographique se tenant à Salzbourg les 20 et 21 octobre 1997 et destinée à mettre en cohérence les propositions des états-membres intéressant la région biogéographique alpine. A cet effet des propositions sont demandées aux préfets des départements alpins et pyrénéens avant le 20 septembre 1997. Il est difficile de comprendre si les sites proposés à l’issue de ce processus sont officiellement proposés par la France à la Commission, mais tout donne à penser que oui. Par suite, l’établissement de cette liste méconnaît également, plus nettement encore que pour la précédente puisque les délais sont encore plus resserrés, le décret de 1995.

Sur les deux points que nous venons d’évoquer, la circulaire est donc réglementaire et, dans cette mesure, vous l’annulerez pour incompétence, puisque aucune disposition ne confère au ministre de l’environnement de pouvoir réglementaire dans ce domaine. Vous annulerez également, dans la même mesure, la décision implicite par laquelle le ministre de l’environnement a refusé de rapporter la circulaire.

Les conclusions dirigées contre les décisions par lesquelles le ministre de l’environnement a transmis à la Commission les premières propositions de sites présentent un lien suffisant avec les conclusions précédentes et relèvent de la compétence directe du Conseil d’état dans la mesure où les décisions attaquées concernent 535 sites répartis sur l’ensemble du territoire français. Elles posent en revanche une autre question de compétence et une question de recevabilité.

Examinons tout d’abord la question de compétence. Nous sommes en présence de propositions faites par la France à un organe appartenant à l’ordre international  : un tel acte est-il détachable de la conduite des relations internationales ou bien constitue-t-il un acte de gouvernement ? Dans votre décision du 10 février 1978 « Confédération française démocratique du travail » (Rec. p. 61), vous aviez jugé que constituait un acte de gouvernement le refus du Gouvernement de reconsidérer les propositions faites en vue de la désignation par le Conseil des Communautés européennes des organisations représentatives appelées à établir des listes de candidats pour le comité consultatif de la communauté européenne du charbon et de l’acier. Mais, dans une récente décision du 19 mai 1999 « Région du Limousin » (n° 157.675, à paraître au recueil), vos 9ème et 8ème sous-sections réunies ont estimé détachable de la conduite des relations internationales la décision par laquelle le gouvernement a arrêté des propositions de répartition entre les régions de la dotation attribuée par la Commission à la France au titre de certains fonds structurels. La même solution s’impose dans la présente espèce, compte tenu de la similitude des situations. Au surplus, il serait difficilement défendable, alors que la liste des domaines dans lesquels sont instituées de véritables procédures de co-décision entre les états-membres et les autorités communautaires ne cesse de s’étendre et soulève des questions aussi délicates qu’importantes, et que l’influence du droit communautaire a atteint les proportions que l’on sait, que votre contrôle juridictionnel fût constamment mis en échec, dès lors que de semblables procédures sont en cause, par une application trop rigoureuse de la notion d’acte non détachable de la conduite des relations internationales.

Nous en venons à la question de recevabilité. En principe, une proposition présente le caractère d’une mesure préparatoire qui ne saurait faire l’objet d’un recours direct pour excès de pouvoir (CE, 9 juillet 1958, Dhamelincourt, Rec. p. 424 ; Sect., 21 mars 1980, Vanderiele, Rec. p. 161 avec les concl. du président Labetoulle ; 16 juin 1982, époux Chereul, Rec. T. p. 638 ; 27 mai 1987, SA Laboratoires Goupil, Rec ; p. 181).

Le contexte juridique est cependant tout à fait particulier puisqu’il s’agit ici d’une proposition faite non pas à une autorité administrative française, qui prendra ensuite une décision susceptible de lier le contentieux, mais à la Commission, dont les décisions ne peuvent lier aucun contentieux devant le juge national. Dans ces conditions, la raison pour laquelle le contentieux est fermé à l’encontre des mesures préparatoires, qui tient à la possibilité de contester la décision prise sur la base de ces mesures, tombe. Le raisonnement ne va pas de soi, mais il a déjà été fait par votre décision du 19 mai 1999 « Région du Limousin  » (préc., fichée en ce sens aux « feuilles roses  » de mai 1999 p. 78).

Il existe toutefois, dans le cas de la procédure Natura 2000, un élément supplémentaire de complexité. La décision prise par la Commission sur la base des propositions litigieuses n’achève pas la procédure  : la liste des sites reconnus d’importance communautaire par la Commission est ensuite, nous l’avons indiqué, transmise aux états-membres qui désignent les sites et les intègrent au réseau Natura 2000. A vrai dire, la plus grande incertitude continue de régner, malgré les éclaircissements que le Gouvernement a demandés à la Commission et les apaisements qu’il en a semble-t-il obtenus, sur la marge de manœuvre dont disposeront les états-membres pour ne pas désigner tel ou tel site qui aura été reconnu d’importance communautaire par la Commission. En d’autres termes, il est difficile de déterminer, à la lecture de la directive, si l’établissement de la liste des sites Natura 2000 doit être considéré comme définitif à la fin de la phase 2, ou s’il ne l’est qu’en phase 3 ou, dit encore différemment, si le dernier mot appartient à la Commission ou aux états-membres.

Si la Commission a le dernier mot, nous sommes exactement dans le même cas de figure que celui de votre décision « Conseil régional du Limousin » précitée. 

Si la France a le dernier mot, il faut, nous semble-t-il, appliquer néanmoins la même solution. Certes, dans votre décision de Section du 11 décembre 1998 « Association Greenpeace France et autres » (n°s 194.348, 195.511, 195.576, 195.611, 195.612, à paraître au recueil), vous avez estimé que la réponse à un moyen tiré de ce que la procédure ayant précédé la transmission de la demande de mise sur le marché d’un organisme génétiquement modifié à la Commission serait entachée d’irrégularité dépendait de la question de savoir si, une fois que la Commission a pris une « décision favorable », les autorités françaises sont ou non tenues de délivrer le « consentement écrit » permettant la mise sur le marché du produit. Il faut sans doute comprendre que si la France conserve une certaine marge de manœuvre, le moyen serait opérant, alors même que la proposition de la Commission serait venue s’interposer entre la décision finale et les propositions initiales de la France, mais qu’il serait inopérant en cas de compétence liée car il reviendrait à mettre en cause la décision de la Commission elle-même. Il est alors tentant d’écarter le recours direct contre les propositions initiales, puisque leur régularité pourrait être contestée au soutien du recours formé contre la décision finale, par une application somme toute fort classique de la théorie de la mesure préparatoire.

La jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes qui, dans le cas des procédures de décision mixtes faisant intervenir à la fois la Commission et les états membres, invite le juge national à veiller à la régularité des décisions prises à l’échelon national en exerçant au besoin son contrôle au-delà de ce que ses règles de procédure interne le conduiraient à faire (CJCE, 3 décembre 1992, Oleificio Borelli c/ Commission, n° C 97/91, Rec. p. I-6313, AJDA 1993 p. 247 chron. J.-D. Combrexelle, E. Honorat et C. Soulard), s’accommoderait à notre avis de l’une ou l’autre solution. Certes, dans la décision précitée, la Cour a relevé qu’il appartient aux juridictions nationales « de statuer […] sur la légalité de l’acte national en cause, dans les mêmes conditions de contrôle que celles réservées à tout acte définitif qui, pris par la même autorité nationale, est susceptible de faire grief à des tiers et, par conséquent, de considérer comme recevable le recours introduit à cette fin même si les règles de procédure interne ne le prévoient pas en pareil cas » : mais, en dépit de cette formulation, il nous semble que vous pouvez exercer le contrôle qui vous incombe soit par voie d’action, si vous écartez la théorie de la mesure préparatoire, soit par voie d’exception, dans le cas contraire.

Deux considérations nous paraissent cependant devoir conduire à écarter l’application de cette théorie. En premier lieu, les considérations d’opportunité qui la soutiennent en droit interne nous semblent ici jouer à rebours. Une solution admettant la recevabilité du recours contre une proposition faite à la Commission, quelle que soit l’autorité qui décide en dernier lieu, évite d’avoir à se poser à chaque fois la question – aussi délicate ici que dans l’affaire des organismes génétiquement modifiés – de la marge de manœuvre de la France pour prendre la décision finale, et évite également de multiplier les renvois préjudiciels à la Cour de justice des communautés européennes. Si vous ne nous suiviez pas, nous voyons mal à vrai dire comment vous éviteriez d’avoir à poser à la Cour de Luxembourg une question préjudicielle du même type que celle que vous lui avez posée dans l’affaire « Greenpeace ». En outre, il nous semble qu’il y a tout intérêt à saisir d’éventuelles irrégularités avant que ne soit engagée la procédure dans l’ordre communautaire, afin d’éviter de placer la France – et la Commission – dans des situations inextricables.

En second lieu, sur le plan juridique, nous demeurons réservés sur la possibilité de contrôler la régularité de la proposition faite à la Commission à l’occasion de l’examen d’un recours dirigé contre la décision prise en dernier ressort, alors qu’entre cette décision et cette proposition s’intercale une décision communautaire qui lie les autorités nationales, y compris les juridictions nationales (CJCE, 9 mars 1994, TWD, n° C 188/92, Rec. p. 833 ; CJCE 23 janvier 1997, Coen, n° C 246/95, Rec. I p. 403, AJDA 1997 p. 776 chron. H. Chavrier, E. Honorat et G. de Bergues). Car soit la régularité de la proposition conditionne celle de la décision de la Commission et vous êtes alors implicitement conduits à constater une irrégularité dont vous n’êtes pas juges ; soit la régularité de la décision de la Commission ne dépend pas de celle de la proposition, et il en va de même a fortiori de la décision qui vient en bout de chaîne. Nous voyons mal comment le regard du juge national pourrait percer l’écran opaque que constitue la décision de la Commission.

Si vous nous avez suivis jusqu’ici, la solution du litige est simple. Les propositions transmises par la France à la Commission en octobre et décembre 1997 ont été élaborées selon la procédure d’urgence définie par la circulaire du 11 août 1997, c’est-à-dire sans conduire ni les consultations locales prescrites par l’article 6 du décret du 5 mai 1995 ni, vraisemblablement, la consultation interministérielle prescrite par l’article 7 du même décret. Le ministre de l’environnement soutient, il est vrai, que les consultations locales ont été régulièrement effectuées dans le département de la Loire-Atlantique, mais sans en apporter la preuve. Vous annulerez donc les décisions qui vous sont déférées comme prises sur une procédure irrégulière.

L’état succombant à l’instance, vous le condamnerez à verser une somme de 10.000 F à l’association requérante au titre de l’article 75 I de la loi du 10 juillet 1991.
 

PAR CES MOTIFS, nous concluons  :

 - à l’annulation des dispositions de la circulaire du 11 août 1997 du ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement comprises entre les mots « J’ai donc l’intention d’adresser à la Commission, dès l’automne 1997, une première liste de sites… » et les mots « Parallèlement à l’élaboration de ces premières propositions », ensemble la décision implicite dudit ministre qui a refusé de rapporter, dans la même mesure, ladite circulaire ;

 - à l’annulation des décisions du ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement des 16 octobre, 3 décembre et 9 décembre 1997 ;

 - à la condamnation de l’état à verser une somme de 10.000 F à l’association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

 - au rejet du surplus des conclusions de la requête.

© - Tous droits réservés - Alain SEBAN - 27 septembre 1999