CONSEIL D’ETAT
Statuant au contentieux
N° 242916
CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS
M. Boulouis, Rapporteur
Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement
Séance du 8 juillet 2002
Lecture du 29 juillet 2002
REPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Le Conseil d’Etat statuant au contentieux
(Section du contentieux, 1ère et 2ème sous-sections réunies)
Sur le rapport de la 1ère sous-section de la Section du contentieux
Vu la requête, enregistrée le 11 février 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée pour le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS, dont le siège est 180, boulevard Haussmann à Paris cedex 08 (75389), représenté par son président en exercice ; le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté interministériel du 31 janvier 2002 en tant qu’il porte approbation des points 2.1, 2.2, du préambule du point 3 et des points 3.1, 3.2 et 3.6 de l’avenant n° 8 du 29 janvier 2002 à la convention nationale des médecins généralistes ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour l’année 2002 ;
Vu le décret n° 95-1000 du 6 septembre 1995 portant code de déontologie médicale ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes,
les observations de la SCP Vier, Barthélemy, avocat du CONSE NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS et de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et de la Caisse nationale d’assurance maladie des professions indépendantes ;
les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ;
Sur les "interventions" présentées par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, la caisse nationale d’assurance maladie des professions indépendantes et la caisse centrale de mutualité sociale agricole :
Considérant que l’article L. 162-15 du code de la sécurité sociale prévoit q les conventions, avenants et annexes qui régissent les relations entre les caisses de sécurité sociale et les professions de santé sont approuvées par arrêté interministériel ; que, compte tenu de la portée de cette approbation, qui conditionne l’entrée en vigueur des stipulations en cause, les partenaires conventionnels ont la qualité de partie dans les instances mettant enjeu la légalité des arrêtés approuvant les textes qu’ils ont signés ; que les caisses, signataires de l’avenant du 29 janvier 2002 à la convention nationale des médecins généralistes, ont donc la qualité de parti dans l’instance engagée par le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS qui attaque l’arrêté interministériel du 31 janvier 2002 approuvant cette convention ; qu’elles ont d’ailleurs reçu, à ce titre, communication de la requête du Conseil national ; que leurs "mémoire en intervention" doivent, dès lors, être regardés comme des mémoires en défense ; que, par suit, il n’y a pas lieu de statuer sur l’admission de ces prétendues interventions ;
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l’arrêté en tant qu’il approuve le préambule du point 3 et les points 3.1, 3.2 et 3.6 de l’avenant :
Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens dirigés contre ces dispositions ;
Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 162-5 du code de 1 sécurité sociale : "Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales, conclues séparément pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, au moins une autre caisse nationale d’assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes ou de médecins spécialistes, ou par une convention nationale conclue par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, au moins une autre caisse nationale d’assurance maladie et au moins une organisation représentative pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes et une organisation syndicale représentative pour l’ensemble du territoire de médecins spécialistes" ; que l’article L. 162-15 prévoit que le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS est consulté par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie de la profession médicale ; que l’article 77 du décret du 6 septembre 1995 portant code de déontologie médicale dispose que : "Dans le cadre de la permanence des soins, c’est un devoir pour tout médecin de participer aux services de garde de jour et de nuit" ; que les stipulations contestées du point 3 de l’avenant du 29 janvier 2002 à la convention nationale des généralistes, qui ont pour objet de renouveler les modalités d’organisation de la mission de permanence des soins dans le but "d’alléger la contrainte" que représente l’activité de garde et d’astreinte pour les médecins généralistes, concernent la déontologie médicale ; qu’elles devaient, par suite, être soumises à la consultation du CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS ; qu’il est constant que l’arrêté d’approbation attaqué a été signé un jour seulement après que le texte de l’avenant a été communiqué pour avis au CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS ; que ni le ministre ni les caisses ne démontrent que l’urgence de la situation créée par le mouvement revendicatif des médecins était telle qu’elle ne permettait pas d’attendre l’avis du Conseil national, qui s’est d’ailleurs prononcé dès le lendemain de la signature de l’arrêté attaqué ; que l’irrégularité de cette consultation entache d’illégalité l’arrêté attaqué en tant qu’il approuve les stipulations du préambule du point 3 de l’avenant, ainsi que les points 3.1, 3.2 et 3.6 qui leur font suite ;
En ce qui concerne les conclusions dirigées contrer l’arrêté en tant qu’il approuve les points 2.1 et 2.2 de l’avenant :
Sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l’emploi et de la solidarité :
Considérant que le point 2.1 de l’avenant litigieux, qui figure dans le paragraphe consacré à la "meilleure répartition des médecins généralistes sur le territoire", énonce les mesures à court terme sur lesquelles les partenaires conventionnels se sont mis d’accord pour favoriser cet objectif ; que les signataires, après avoir déterminé l’enveloppe financière qui sera allouée aux médecins généralistes s’installant dans les zones où est constaté un déficit de l’offre de soins et le montant de l’aide individuelle qui leur sera versée, prévoient que les médecins candidats à ces aides devront souscrire en contrepartie certains engagements, valables cinq ans, parmi lesquels "la participation à un tour de garde organisé" ; que, contrairement à ce que prétend le ministre en défense, ces dispositions ne sont pas dépourvues de caractère normatif ; que le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS, que les dispositions des articles L. 4121-2 et 4122-1 du code de la santé publique chargent d’assurer le respect des règles déontologiques de la profession médicale, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre l’arrêté approuvant des stipulations conventionnelles qui, par l’aménagement qu’elles apportent aux obligations relatives aux gardes, ont une incidence sur les devoirs déontologiques des médecins, que, par suite, le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS est recevable à contester l’arrêté du 31 janvier 2002 en tant qu’il approuve les dispositions du point 2.1 de l’avenant du 29 janvier 2002 ;
Considérant, en revanche, que les signataires de l’avenant se sont bornés, au point 2.2, consacré aux "mesures pérennes", à annoncer leur intention d’engager des négociations en vue de déterminer les mesures de nature à réduire les déséquilibres géographiques de l’offre de soins ; que, dès lors, ces stipulations sont dépourvues d’effets de droit ; que, par suite, les conclusions dirigées contre l’arrêté attaqué, en tant qu’il les approuve, sont irrecevables ;
Sur la légalité de l’arrêté en tant qu’il approuve les stipulations du point 2.1 de l’avenant :
Considérant que l’article 4 de l’ordonnance du 24 avril 1996, dans sa rédaction issue de l’article 25 de la loi du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour l’année 2002, quia prévu la création de l’aide mentionnée ci-dessus, en vue de faciliter l’installation dans les zones où est constaté un déficit en matière d’offre de soins, a confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser, par décret en Conseil d’Etat, les obligations auxquelles sont soumis les médecins bénéficiant de cette aide ; que, par suite, en prévoyant, dans le point 2.1 de l’avenant litigieux, que ces obligations seraient définies dans un cahier des charges établi par voie de convention, et que la participation à un tour de garde organisé constituerait l’une de ces obligations, les partenaires conventionnels ont empiété sur la compétence que la loi réservait au gouvernement ; que, par suite, l’arrêté d’approbation méconnaît les dispositions de l’article 4 de l’ordonnance du 24 avril 1996 en tant qu’il approuve les dispositions du point 2.1 de l’avenant ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS est fondé à demander l’annulation de l’arrêté interministériel du 31 janvier 2002 en tant qu’il approuve les stipulations du point 2.1, du préambule du point 3 et des points 3.1, 3.2 et 3.6 de l’avenant du 29 janvier 2002 à la convention nationale des médecins généralistes, qui sont divisibles des autres stipulations de cet avenant ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L.761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions susvisées et de condamner l’Etat à verser au CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté interministériel du 31 janvier 2002 est annulé en tant qu’il approuve les stipulations du point 2.1, du préambule du point 3 et des points 3.1, 3.2 et 3.6 de l’avenant du 29 janvier 2002 à la convention nationale des médecins généralistes.
Article 2 : L’Etat versera au CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au CONSEIL NATIONAL DE L’ORDRE DES MEDECINS, à la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, à la caisse nationale d’assurance maladie des professions indépendantes, à la caisse centrale de mutualité sociale agricole, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, au ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et au ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
