En instaurant l’élection du président de la République au suffrage universel, le référendum du 28 octobre 1962 devait amener une transformation importante de nos institutions, si importante que le doyen Vedel parlait à ce propos de la deuxième Constitution de la Ve République.
Et pourtant ce mode d’élection n’allait pas de soi. La France n’avait connu qu’un seul précédent : l’élection de Louis-Napoléon Bonaparte le 10 décembre 1848. Il était le premier président de la République que la France ait compté et il fut élu au suffrage universel comme le prévoyait l’article 46 la Constitution du 4 novembre 1848.
Or ce fut un précédent fâcheux : le prince-président pour se maintenir au pouvoir organisa le coup d’Etat du 2 décembre 1851 qui fit basculer la deuxième République dans le second Empire.
Le caractère plébiscitaire de la Ve République naissante rappelait le césarisme bonapartiste, l’élection du président au suffrage universel ne pouvait que renforcer les craintes de ceux qui ne voulaient voir dans le Général de Gaulle qu’un dictateur en puissance.
Mais ce sont les circonstances du moment, les attentats contre le chef de l’Etat qui précipitèrent la décision.
L’élection présidentielle au suffrage universel est souvent considérée aujourd’hui comme consubstantielle de la Ve République. Il est vrai qu’elle a été un élément novateur (I). Pourtant aujourd’hui à la veille de la septième élection organisée selon ce mode elle semble devenir au contraire un élément perturbateur (II).
I – UN ELEMENT NOVATEUR
Ce sont non seulement le système politique, mais aussi le système de parti qui seront rénovés par la réforme de 1962.
A – UN ELEMENT NOVATEUR POUR LE SYSTEME POLITIQUE
L’élection présidentielle au suffrage universel direct a incontestablement favorisé la présidentialisation du régime. Plus exactement elle l’a confirmée et pérennisée.
a) La présidentialisation était amorcée de diverses manières
En 1962, lorsque la réforme fut décidée, la présidentialisation avait déjà été amorcée, et ce de plusieurs manières. D’abord, la Constitution elle-même dans son article 5 donnait au Président de la République une stature de gardien de la Constitution, d’arbitre national au-dessus des partis et enfin de garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. Bref, la fonction présidentielle était renforcée dans sa définition sur un plan purement institutionnel.
C’est la pratique du Général de Gaulle qui donnera à la fonction présidentielle une dimension plus politique. En effet, c’est lui qui définira la politique de la Nation en ce qui concerne l’Algérie, mais aussi, car cela est lié la diplomatie et la défense. Le chef de l’Etat déterminait d’autant plus ces politiques que le peuple avait manifesté son soutien à celles-ci à travers le référendum. Et c’est par référendum que l’élection présidentielle sera décidée.
b) L’élection au suffrage universel confirme et pérennise la présidentialisation
L’élection du président par le peuple va bien sûr renforcer la présidentialisation. Et ce de deux manières différentes.
D’abord, en étant investi par le peuple, le chef de l’Etat, va bénéficier de l’onction du suffrage universel, sa légitimité en est bien sûr grandie et renforcée. Ce faisant, le Président de la République devient un représentant du peuple. Il met fin ainsi au monopole dont disposaient jusqu’alors les députés en ce domaine. Mais, si le président est désormais élu par le peuple comme les députés, sa légitimité est plus grande encore car, ainsi que le faisait remarquer Valéry Giscard d’Estaing, sa circonscription c’est la France.
Cette légitimité accrue va permettre selon l’expression consacrée une nouvelle lecture de la Constitution. Désormais, la place du président n’est plus tout à fait la même.
Mais par-dessus tout, c’est l’élection du président au suffrage universel direct qui va entraîner l’élargissement de la fonction présidentielle : de l’arbitre on passe au capitaine. De purement institutionnelle, la fonction présidentielle devient politique.
Comme l’a écrit le doyen Vedel : « La position d’un candidat qui ne promettrait que l’arbitrage au sens faible est sans avenir » [1]. C’est ce que constatera à ses dépends Alain Poher lors de l’élection de 1969. Si les français élisent un président c’est évidemment pour qu’il applique le programme politique qu’il a défendu pendant la campagne électorale. L’onction populaire ne peut que conduire au développement des prérogatives présidentielles. C’est là un phénomène quasiment mécanique que l’on a pu vérifier au lendemain des élections présidentielles de 1988 et de 1995. François Mitterrand comme Jacques Chirac avaient annoncé avant leur élection qu’ils exerceraient une présidence plus modeste. Or il n’en a rien été dans un cas comme dans l’autre.
Ses pouvoirs ne sont plus des pouvoirs nominaux, mais bien des pouvoirs réels. Il les exerce pleinement. S’il en est ainsi, c’est aussi parce que le système de parti a été profondément modifié par l’élection du président au suffrage universel.
B – UN ELEMENT NOVATEUR POUR LE SYSTEME DE PARTI
En faisant élire le président de la République par le peuple le Général de Gaulle voulait passer au-dessus des partis politiques. En réalité, c’est un nouveau système de parti qui verra le jour.
a) L’élection permet de dépasser les partis
Pour de Gaulle il y a deux plans : « celui de l’Etat ou de la République qui s’adosse à la nation des citoyens, celui de la démocratie qui exprime les exigences du peuple entendu comme réalité sociologique » [2] . Sur le premier plan, celui de l’Etat, c’est la continuité, la permanence, bref l’Histoire qui importe. Sur le second celui de la démocratie, c’est la diversité des opinions, la rivalité des partis, la « propension gauloise aux divisions et querelles » [3] qui l’emporte. C’est pourquoi, il préconise « qu’au-dessus des contingences politiques soit établi un arbitrage national qui fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons » [4] Pour le président de la République il est donc nécessaire qu’un contact direct avec le peuple soit établi. Le référendum le permet, l’élection au suffrage universel le rend plus facile encore.
D’autre part, les partis politiques sont selon le Général de Gaulle responsables du mauvais fonctionnement de la IIIe et de la IVe République. Ce sont eux qui ont accaparé le pouvoir. La République des députés, c’est le régime des partis. L’élection présidentielle permet donc de dépasser les partis en passant par-dessus eux. Aujourd’hui encore certains candidats soulignent que l’élection c’est la rencontre d’un homme et du peuple.
b) L’élection permet de construire un nouveau système
En permettant de dépasser les partis, l’élection du président au suffrage universel va déboucher sur la construction d’un nouveau système de parti. Déjà en 1958, de nouveaux partis sont nés pour soutenir la nouvelle République : l’UNR qui est le nouvel avatar des formations gaullistes, les Républicains indépendants qui naissent d’une scission des Indépendants et paysants. Or ces deux partis vont former la nouvelle majorité. Et cette majorité qui se définit par son soutien au président de la République va évidemment se renforcer grâce à l’élection présidentielle.
Celle-ci structure le paysage politique et donc le système de parti. C’est à partir de l’élection présidentielle que se redessine la nouvelle majorité parlementaire. Ainsi lors de l’élection de 1969 le CDP de Jacques Duhamel rejoindra-t-il la majorité. En 1974, le Centre démocrate de Jean Lecanuet en fera de même.
Si le système de parti se restructure c’est sur un tout nouveau modèle, celui de la bipolarisation. Non seulement, une majorité parlementaire stable et cohérente se forme, mais l’opposition se structure à son tour et se reconstitue sous la direction de François Mitterrand. Or le rôle joué par ce dernier ne s’explique que par l’élection présidentielle qui lui a permis en 1965 d’acquérir une stature de leader d’une coalition aspirant à exercer le pouvoir.
Parce que l’élection présidentielle débouche nécessairement sur un duel au deuxième tour, les deux candidats qui s’affrontent deviennent presque naturellement les deux leaders de deux coalitions de partis qui aspirent à gouverner et qui alterneront au pouvoir. La bipolarisation est née.
Qui plus est la majorité parlementaire qui s’est formée et structurée à partir de la majorité présidentielle coïncide politiquement avec celle-ci. Elles sont imbriquées l’une dans l’autre, la majorité parlementaire se réclame de la majorité présidentielle, ce phénomène majoritaire à la française place le président de la République dans une situation où il peut effectivement disposer en dehors de ses propres pouvoirs d’une bonne partie de ceux du Premier ministre et du gouvernement : c’est le présidentialisme majoritaire.
L’élection présidentielle au suffrage universel a donc été un élément novateur pour la Ve République. Toutefois, aujourd’hui ce n’est plus le cas. On peut même considérer qu’elle est devenue un élément perturbateur.
II - UN ELEMENT PERTURBATEUR
On a pu penser qu’avec l’alternance de 1981 le régime se normalisait. En réalité il changeait profondément. Chaque élection a amené une nouvelle alternance. Et avec elle, la cohabitation. Dans ce nouveau contexte l’élection présidentielle est devenue un élément perturbateur non seulement pour le système politique mais aussi pour le système de parti.
A – UN ELEMENT PERTURBATEUR POUR LE SYSTEME POLITIQUE
La prééminence présidentielle est rendue possible certes par l’élection présidentielle mais aussi et dans une plus large mesure par la coïncidence des majorités c’est à dire le fait majoritaire à la française. Que cesse ce phénomène et alors il y a cohabitation de deux majorités politiquement différentes. La fonction présidentielle s’en trouve abaissée.
a) L’élection présidentielle rend possible la cohabitation
Contrairement à tous nos voisins, l’attribution du pouvoir se fait en France, par le biais de deux élections. L’élection présidentielle bien sûr, dans la mesure où on l’a vu, le président est élu sinon sur un programme en tout état de cause sur des orientations qui deviendront après son élection, les grandes lignes de la politique de la Nation. Mais cela n’est vraiment possible que dans la mesure où l’élection législative donne au Président de la République une majorité parlementaire qui le soutient.
Jusqu’à l’alternance de 1981, la concordance des deux majorités allait de soi. Il fallait élire des députés soutenant le président et quand l’élection présidentielle arrivait, il fallait élire un président qui disposait déjà d’une majorité de députés et ainsi de suite. De la sorte la même majorité restait au pouvoir. Tout au plus, des élargissements intervenaient-ils.
Bref, le changement dans la continuité devenait le slogan qui caractérisait la Ve République.
Lorsque François Mitterrand fut élu, la concordance des majorités fut vite rétablie par la dissolution de l’Assemblée nationale. Ce faisant, l’illusion selon laquelle la reine des élections était l’élection présidentielle fut entretenue pour quelques années encore. Or, la défaite de la gauche en 1986, montra que l’élection législative pouvait à son tour devenir l’élection qui attribue véritablement le pouvoir.
La cohabitation montrait alors l’absurdité du système. On était passé d’un président-arbitre à un président-capitaine. Cette transformation avait été confirmée et renforcée par l’élection au suffrage universel. Mais cette élection ne garantissait pas pour autant à elle seule le maintien de ce statut présidentiel. Il dépendait aussi des élections législatives et surtout de leurs résultats. Pour éviter ces inconvénients le quinquennat présidentiel a été mis en place et le calendrier électoral de cette année a été inversé. En principe cela devrait permettre de revenir au présidentialisme majoritaire. Mais cela n’est pas garanti pour autant.
L’idéal serait de supprimer l’élection présidentielle au suffrage universel. On se retrouverait alors dans un système parlementaire semblable à celui que pratiquent tous nos voisins. On éviterait un système dans lequel un président élu par le peuple ne dispose somme toute que d’une fonction amoindrie.
b) - Mais ce faisant elle abaisse la fonction présidentielle
La cohabitation a contribué à redessiner les contours de la fonction présidentielle. Sommairement on peut dire que le président de la République exerce en vertu de l’article 5 de la Constitution une fonction institutionnelle. Il est selon cet article le gardien de la Constitution, l’arbitre national qui préserve la continuité de l’Etat et le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que le garant de l’intégrité du territoire et de l’indépendance nationale. C’est cette fonction qui correspond à ce que l’on appelle le président-arbitre. Mais, l’élection au suffrage universel et la concordance des majorités lui permettent d’ajouter à cette fonction institutionnelle une fonction plus politique se traduisant par le choix d’options politiques qu’il impose et qu’il fait appliquer.
La fonction institutionnelle reste bien sûr intacte puisqu’elle se fonde exclusivement sur l’article 5 de la Constitution. Par définition elle ne donne au Président que des prérogatives exceptionnelles : la nomination du Premier ministre, la dissolution etc.… Mais le fait que le Président de la République soit le garant de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire lui confère des responsabilités en matière de défense et de politique étrangère. Plus précisément le président peut ainsi empiéter sur la fonction politique en opérant des choix dans ces deux secteurs. Certes l’accord avec le Premier ministre est nécessaire.
Pour le reste de la fonction politique la situation est plus délicate. En effet, le Président élu pour mettre en œuvre certaines options, voit ces mêmes options remises en cause par une majorité de français, il est vrai à l’occasion d’élections législatives. Il n’empêche qu’ainsi le président de la République, de chef de la majorité devient le chef de l’opposition. Ainsi exerce-t-il simplement sa faculté d’empêcher et ce que l’on peut appeler sa fonction tribunitienne.
Le statut de président arbitre nécessite-t-il vraiment une élection au suffrage universel ? Bien sûr la cohabitation n’est pas automatique de plus, le quinquennat et l’inversion du calendrier devraient nous en préserver. Il n’empêche que tant que le président sera élu au suffrage universel cette possibilité existera.
De plus cette élection perturbe également le système de parti.
B – UN ELEMENT PERTURBATEUR POUR LE SYSTEME DE PARTI
Le nouveau système de parti généré par l’élection présidentielle est lui-même mis en cause aujourd’hui par l’élection, de plus les partis du système sont d’une certaine manière remis en selle.
a) L’élection remet en cause le système de parti
Le système de parti évolue de manière paradoxale. D’un côté il semble se renforcer puisque les deux coalitions à vocation majoritaire subsistent et se renforcent chacune autour de leur parti leader. Ainsi à droite, le RPR semble définitivement l’emporter sur l’UDF qui d’ailleurs a éclaté. A gauche la position hégémonique du PS sur la gauche plurielle paraît évidente. Si ces partis se renforcent c’est incontestablement parce que ce sont les partis qui ont réussi à faire élire leur candidat.
D’un autre côté le système de parti est de plus en plus contesté. Le poids politique des partis de gouvernement ne cesse de diminuer. Ainsi leur base électorale a évolué de la manière suivante depuis 1958 :
Si l’en est ainsi, c’est parce que le système de parti est menacé de l’intérieur comme de l’extérieur.
A l’extérieur ce sont les partis d’extrême droite qui se renforcent au détriment des partis de gouvernement. C’est particulièrement vrai pour lors des élections législatives.
La montée de l’extrême gauche a pu être constatée lors des dernières municipales et cantonales de mars 2001. Elle devrait se confirmer lors des présidentielles.
Si l’on en juge par les sondages, l’extrême droite (Le Pen, Mégret) et l’extrême gauche (Laguiller, Besancenot, Gluckstein) devraient rassembler 25 % des suffrages alors que les deux grands candidats (Chirac et Jospin) tournent chacun autour de 20 à 23 % des intentions de vote.
Si le système de parti est contesté de l’extérieur il l’est aussi de l’intérieur. Ainsi, la candidature de J.- P. Chevènement se situant au-delà de la droite et de la gauche sur une base Républicaine et surtout le succès qu’elle a connu témoigne d’une volonté de dépasser le système de parti traditionnel. Le relatif succès d’autres candidatures « souverainistes » aux élections européennes, il est vrai, va dans le même sens.
Enfin la multiplication des petites candidatures aux élections présidentielles confirme cette contestation du système. Finalement et ce n’est pas le moindre des paradoxes ce sont les partis du système qui reprennent de l’importance.
Très tôt le Général de Gaulle avait compris que les partis politiques s’étaient emparés de l’élection présidentielle pour s’affirmer : « On a fait des confessionnaux, c’est pour tâcher de repousser le diable, mais si le diable est dans le confessionnal, cela change tout » [5].
L’élection présidentielle est en effet l’occasion rêvée pour les partis du système d’affirmer leur existence. Naturellementils vont avoir tendance à présenter un candidat. Leur existence semble d’ailleurs se justifier par la présentation d’un candidat. Ils sont devenus des « écuries présidentielles ». Leur existence ne se justifie donc que par la présentation d’un candidat. Le fait que François Bayrou, Alain Madelin ainsi que Robert Hue soient candidats ne s’explique que par la volonté de ces dirigeants de parti de maintenir l’existence de leur organisation.
La mainmise des partis sur l’élection est favorisée par le système des parrainages des candidatures. Il est certain que les partis politiques influencent un grand nombre d’élus. La tentation doit être grande d’utiliser cet instrument pour contrôler les candidatures.
Si les prochaines échéances électorales ne ramènent pas la Ve République a son fonctionnement des débuts alors il faudra se poser la question du maintien de l’élection présidentielle au suffrage universel.
Mais pour autant le choix sera difficile. Si l’on supprime ce mode d’élection on évoluera vers un régime parlementaire comparable à celui de nos voisins. Mais ce faisant on risque de porter atteinte au système de parti. La bipolarisation pourrait disparaître et avec elle la majorité parlementaire. Que deviendrait le régime parlementaire dans ces conditions ?
Maître de conférences de droit public à l’Université de Metz