L’article 4 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit avait autorisé ce dernier "à simplifier et harmoniser par ordonnance les règles relatives aux conditions d’entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et autres actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les techniques de l’information et de la communication".

Le droit actuellement applicable en la matière avait été défini, pour l’essentiel, au xixe siècle et au moins deux considérations imposaient qu’il soit redéfini : la multiplication des normes et l’évolution des technologies.

La présente ordonnance, prise sur le fondement de l’habilitation déjà mentionnée, répond à l’objectif d’harmonisation et de simplification du régime de publication et d’entrée en vigueur des actes. Il s’inspire largement des propositions faites par le Conseil d’Etat dans l’étude qu’il a consacrée à cette question en 2001.

Le nouveau régime fixé ne concerne ni les actes des collectivités territoriales et des autorités déconcentrées de l’Etat, ni les actes individuels.

L’article 1er de l’ordonnance, destinée à être codifiée à l’article 1er du code civil, consacre la règle selon laquelle les lois et ceux des actes administratifs, réglementaires ou sui generis, qui sont publiés au Journal officiel, entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. En l’absence de mention expresse dans l’acte, c’est donc la règle de l’entrée en vigueur le lendemain de la publication qui s’applique, comme le Conseil d’Etat l’avait suggéré dans son étude.

Par ailleurs, pour les lois, comme pour les actes administratifs autres qu’individuels, la présente ordonnance maintient la possibilité d’une entrée en vigueur immédiate, c’est-à-dire le jour même de la publication et non le lendemain de celle-ci.

Cette possibilité est actuellement ouverte au Gouvernement, pour les actes réglementaires, par le décret du 5 novembre 1870 et la jurisprudence administrative est venue préciser qu’il appartient au seul Premier ministre, agissant par décret, d’en faire usage. Même si elle n’a pas été utilisée dans un passé récent, une faculté symétrique de décider l’entrée en vigueur immédiate d’une loi résulte des dispositions, toujours en vigueur, des ordonnances royales du 27 novembre 1816 et du 18 janvier 1817, moyennant l’affichage du texte en cause. S’agissant de cette dernière possibilité, l’aménagement proposé par la présente ordonnance consiste à conférer le pouvoir de décider l’entrée en vigueur immédiate d’une loi au Président de la République, en le reliant au pouvoir de promulgation des lois que lui confère l’article 10 de la Constitution. Il convient de noter que cette faculté de décider l’entrée en vigueur immédiate de la loi, qui correspond à une dérogation commandée par l’urgence, ne saurait évidemment permettre de modifier une date d’entrée en vigueur fixée par une disposition expresse de la loi dont il s’agit.

Le dernier alinéa de l’article 1er de la présente ordonnance codifie, dans un souci de clarté, la règle jurisprudentielle selon laquelle l’entrée en vigueur des lois et des actes administratifs autres qu’individuels est retardée jusqu’à l’entrée en vigueur des mesures d’application indispensables à leur mise en oeuvre.

L’article 2 détermine les catégories d’actes qui doivent être publiés au Journal officiel : à savoir les lois, les ordonnances, les décrets et les actes administratifs pour lesquels une disposition spéciale le prévoit. Il s’agit là de la reprise d’obligations de publication déjà consacrées en l’état actuel du droit. La mention selon laquelle l’obligation de publier certains actes administratifs peut résulter d’une loi ou d’un décret vise notamment ceux des actes des autorités administratives indépendantes qui doivent être publiés au Journal officiel.

L’article 3 présente les formalités de publication requises pour assurer l’entrée en vigueur des textes. Une publication concomitante sur papier et par voie électronique est nécessaire, l’authenticité des deux versions étant également assurée. Le rôle nouveau conféré à l’insertion des actes dans la version électronique du Journal officiel, qui sera diffusée en même temps que la version imprimée, ainsi que la valeur probante reconnue à cette nouvelle version, traduisent la volonté de prendre en compte l’évolution des techniques de communication.

Il est en outre précisé que la mise à disposition de la version électronique est gratuite et permanente. Cette gratuité vaut évidemment pour la consultation du site dédié, et ne s’étend pas à l’accès au réseau. Quant à l’obligation de permanence, elle conduira notamment à conserver une possibilité d’accès à tout numéro du Journal officiel publié après l’entrée en vigueur de l’ordonnance.

Il convient néanmoins de souligner que cette diffusion en ligne (sur le site http://www.journal-officiel.gouv.fr), jouant un rôle d’authentification analogue à celui de l’édition imprimée du Journal officiel, devra présenter des garanties particulières de sécurité. Pour ce qui est des fonctions de recherche, elle ne disposera pas de la même richesse que le service Légifrance (www.legifrance.gouv.fr), qui restera le site d’information juridique.

Enfin, l’article 5 permet, pour certains actes déterminés par décret en fonction de leur nature, de leur portée et du public qu’ils concernent, qu’une publication par voie électronique suffise à provoquer leur entrée en vigueur.

Aux termes de l’article 7, l’ordonnance entrera en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant sa publication au Journal officiel de la République française, soit le 1er juin 2004.