Voici bientôt un an,
le Statut de la Cour Pénale Internationale était signé
à Rome par plusieurs dizaines de représentants de pays membres
de l’Organisation des Nations Unies. Seulement, la signature est une chose
et l’entrée en vigueur en est une autre. En effet, le Traité
exige dans ses dispositions finales que le Statut de la Cour Pénale
Internationale n’entrera en vigueur qu’une fois la ratification opérée
par soixante états signataires. Ce quota a été voulu
uniquement pour s’assurer d’une certaine légitimité de la
juridiction chargée de juger les criminels internationaux, afin
de ne pas avoir une juridiction reconnue uniquement par les instigateurs
du projet. En France, le processus de ratification suppose une loi d’autorisation
de ratification du traité. Seulement, cette loi ne peut intervenir
que si le Traité est conforme à la Constitution. C’est pour
s’assurer de cette compatibilité que le Président de la République
et le Premier Ministre ont saisi le Conseil Constitutionnel pour qu’il
statue sur cette question. Le 22 Janvier 1999, les neufs sages ont rendu
leur décision qui concluait à la non conformité du
statut de la Cour Pénale Internationale au bloc de constitutionnalité.
Cela provoquait dont une obligation pour la France de réviser, une
nouvelle fois, le texte de la Constitution. Un projet de révision
a donc été élaboré et déposé
sur le bureau des Assemblées. Il ne fait aucun doute que ce dernier
sera adopté très facilement et, provoquera cette nouvelle
révision. Seulement, le projet tel qu’il a été proposé
soulève de nombreuses questions. Mais, la France n’est pas la seule
à être touchée par ces problèmes constitutionnels.
Un petit tour du Monde de la question s’impose.
I - Le projet de révision
de la Constitution afin de permettre la ratification du statut de la Cour
Pénale Internationale.
Le projet de loi tel que
déposé et non amendé par les deux commissions des
lois prévoit de rajouter un article 53-2 qui dispose : « Art.
53-2. - La République peut reconnaître la juridiction de la
Cour pénale internationale dans les conditions prévues par
le traité signé le 18 juillet 1998. ». Ce texte
a permis à la fois d’effacer tous les problèmes qui résultaient
de la décision du Conseil Constitutionnel mais, a, malheureusement,
posé de nouvelles interrogations susceptibles de remettre en cause
le fonctionnement de la CPI.
Afin d’éviter une
révision hasardeuse et surtout acrobatique avec les dispositions
constitutionnelles, le gouvernement a opté pour la présentation
d’un projet prévoyant la possibilité pour la France d’accepter
l’ensemble des dispositions du statut et ne mentionnant pas explicitement
les motifs d’inconstitutionnalité relevés par le Conseil
Constitutionnel. En effet, si le gouvernement avait voulu faire une révision
plus précise en effaçant chaque point d’inconstitutionnalité,
il aurait fallu modifier les articles 68, 68-1 et 26 de la Constitution,
relatifs aux immunités respectives du Président de la République,
des ministres et des parlementaires. En outre, il aurait été
nécessaire de mentionner dans la Constitution l’acceptation par
la France des pouvoirs d’enquête du procureur de la CPI ainsi que
des règles susceptibles de priver le régime de l’amnistie
et le régime de la prescription. Une telle clause permet ainsi d’éviter
les nombreux problèmes qu’auraient sans nul doute posés une
révision article par article de notre Loi Fondamentale. Il faut
relever dans ce projet de révision trois points. Le premier concerne
l’utilisation de la tournure « La République peut reconnaître.. »
, le deuxième concerne l’utilisation du terme « juridiction
» et non de compétence et enfin, le dernier concerne la restriction
apportée au champ d’application : « les conditions prévues
par le traité signé le 18 juillet 1998 » .
A - La République
peut reconnaître la juridiction de la Cour.
1 - La République
peut reconnaître et non reconnaît.
Le gouvernement a opté
dans le cadre de cette révision pour la même solution que
celle retenue lors de la révision constitutionnelle préalable
à la ratification du Traité d’Amsterdam qui avait conduit
à l’introduction d’un article 88-2 de la Constitution qui dispose
que « peuvent être consentis les transferts de compétences...
».
Ce choix cherche uniquement à respecter la répartition des
compétences en matière de ratification d’un traité.
En effet, l’article 54 de la Constitution prévoit que lorsqu’un
engagement international contraire à la Constitution, l’autorisation
de ratifier cet engagement ne peut intervenir qu’après révision
de la Constitution. Cet article distingue donc nettement la phase de révision
constitutionnelle de cette autorisation la ratification.
Si le gouvernement avait
opté pour une formule impérative du style « La République
reconnaît », cela aurait conduit à méconnaître
la distinction entre révision constitutionnelle et autorisation
de ratification puisque la révision constitutionnelle aurait conduit
irrémédiablement à reconnaître la compétence
de la Cour, mais surtout, l’impossibilité pour le législateur
de ne pas autoriser la ratification ou, pour l’exécutif de ne pas
ratifier le texte. Par conséquent, la formule est parfaitement respectueuse
du partage de compétence prévu constitutionnellement.
2 - Juridiction
ou compétence de la Cour ?
Le projet de révision
constitutionnelle indique que la République peut reconnaître
la juridiction de la Cour et non la compétence de la Cour. Le terme
"juridiction" regroupe à la fois la mission de juger, c’est à
dire, celle de pouvoir et de devoir de rendre la justice par application
du droit, mais, également, inclut l’organe institué pour
exercer ce pouvoir de juridiction. Ainsi, en usant du terme de juridiction,
le projet a pour but de reconnaître la compétence et, les
prérogatives attribuées à la CPI par son statut.
En outre, l’utilisation de
ce terme de juridiction, plus large que le terme de compétence permet
de lever nombres de problèmes soulevés dans la décision
du Conseil Constitutionnel. En effet, si le projet entendait reconnaître
la compétence de la Cour, cela aurait permis de lever l’inconstitutionnalité
de la compétence de la juridiction internationale à l’égard
du Président de la République, des ministres et parlementaires,
tous titulaires d’immunités, mais également, à l’égard
des faits prescrits ou amnistiés par la loi française. Seulement,
cela n’aurait pas permis de lever la non conformité de la disposition
permettant au procureur de faire des investigations sur le territoire français
sans être assisté des autorités judiciaires compétentes.
Ainsi, l’utilisation du terme juridiction permet à la fois de mettre
fin aux problèmes touchant à la compétence de la Cour,
mais également à la procédure spécifique.
L’utilisation de ce terme,
qui n’apparaît pourtant jamais dans le statut de la Cour Pénale
Internationale, qui parle dans son article 1er de compétence de
la Cour pour connaître des crimes internationaux, a le mérite
d’englober toutes les inconstitutionnalités relevées par
le Conseil Constitutionnel.
B - Les conditions
prévues par le Traité signé le 18 Juillet 1998.
C’est sans nul doute la fin
du projet d’article de révision constitutionnelle qui est le plus
contestable. Une telle introduction va provoquer des conséquences
quand à la juridiction de la CPI, mais également risque,
sans nul doute de remettre en cause le bloc de constitutionnalité.
1 - La restriction
apportée au champ d’application de la révision.
On aurait pu considérer
qu’une fois la révision effectuée, le Statut de la CPI n’aurait
plus posé de problème. Mais, cela ne sera pas le cas. En
effet, le gouvernement a entendu reconnaître la compétence
de la Cour dans les conditions prévues par le Traité signé
le 18 Juillet 1998. Ainsi, il est possible d’en déduire que ce projet
vise uniquement à rendre conforme à la Constitution les dispositions
du Traité tel qu’elles lui ont été soumises et cela
sans prendre en compte les modifications futures du Traité. On pourrait
invoquer le fait que les modifications vont sans doute être inexistantes.
Hélas, cela ne sera pas le cas. En effet, le statut prévoit
une possibilité d’amendement après une période de
sept ans, mais également une possibilité d’amendements sur
les dispositions institutionnelles avant même un délai de
sept ans. En raison du caractère assez particulier de cette seconde
catégorie d’amendements, il ne fait aucun doute que l’on peut les
placer dans « les conditions prévues par le Traité
signé le 18 juillet 1998 ». Concernant la première
catégorie d’amendements, il ne fait aucun doute que ceux-ci ne seront
pas automatiquement conformes aux dispositions de la Constitution.
Par conséquent, si
la France souhaite ratifier les futurs amendements au statut de la juridiction
internationale, notamment celui qui interviendra dans 7 ans pour définir
la notion d’agression, il sera nécessaire d’opérer l’opération
de ratification complète à savoir : saisine du Conseil Constitutionnel
pour contrôler la conformité à la Constitution, loi
d’autorisation de ratification et, ratification.
Il aurait été
beaucoup plus simple de choisir une autre formule englobant également
les amendements en prévision. Ainsi, il aurait été
préférable de rédiger l’article 53-2 en y faisant
figurer un second alinéa de cette façon :
« La République
peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale
dans les conditions prévues par le traité signé le
18 juillet 1998.
Elle pourra reconnaître
les modifications à la juridiction en cas d’amendements au traité
signé le 18 juillet 1998 ».
L’apport de ce second alinéa
aurait sans nul doute permis d’éviter les futures saisines du Conseil
Constitutionnel aux fins de contrôle de conformité des amendements
au traité dans le but de permettre leur ratification et de ralentir
le travail de la juridiction internationale.
2 - L’extension
du bloc de constitutionnalité.
La manière dont le gouvernement
a décidé de procéder à la révision de
la Constitution est la première en matière de traité
international. Alors, que d’habitude, l’exécutif préférait
soit rajouter des articles, soit modifier certains existant afin de rendre
la Constitution conforme aux traités, notamment ceux dans le cadre
de la construction européenne, ici, le pouvoir exécutif a
opté pour une méthode plus radicale, à savoir l’ajout
d’une clause dérogatoire à la Constitution. En effet, le
futur article 53-2 s’analyse comme une dérogation à la Constitution.
Seulement, cet article fait
référence de manière expresse, et contrairement aux
articles introduits ou modifiés dans le cadre de la ratification
des divers traités européens, au statut de la Cour Pénale
Internationale. Un tel renvoi au texte international permet de donner une
valeur constitutionnelle à ce texte. Par conséquent, et comme
cela a été le cas pour les Accords de Nouméa dans
la décision du 15 Mars 1999 du Conseil Constitutionnel, le bloc
de constitutionnalité s’élargit de nouveaux textes. Une telle
extension implique que l’ensemble des dispositions du texte a valeur constitutionnelle
et notamment son préambule qui rappelle et réaffirme les
buts et les principes de la Charte des Nations Unies. Ainsi, et par un
jeu de renvoi dont le Conseil Constitutionnel a déjà fait
l’usage en 1971 pour introduire dans le bloc de constitutionnalité
la déclaration des droits de l’homme de 1789, il va être possible
au juge constitutionnel de contrôler la constitutionnalité
des lois françaises par rapport aux buts et principes de la Charte
des Nations Unies et aux dispositions du statut de la Cour Pénale
Internationale.
Cette solution pourrait fournir
au juge constitutionnel de nouveaux moyens pour faire éclore des
principes généraux du droit à valeur constitutionnelle
notamment en matière d’imprescriptibilité de certains crimes
[crime de guerre, crime d’agression puisque l’article 29 du statut précise
que « les crimes relevant de la compétence de la Cour ne
se prescrivent pas ». ] ou, dans un sens d’interdiction de lois
d’amnistie pour certains crimes. Enfin, le juge constitutionnel, en raison
de l’entrée dans le bloc de constitutionnalité de la Charte
des Nations Unies, serait capable de contrôler la conformité
d’une loi autorisant la déclaration de guerre par rapport aux principes
internationaux de non-recours à la force tels qu’ils sont définis
dans la Charte des Nations Unies.
Par exemple, une fois la
révision opérée, si la France décide de mener
une opération militaire et que dans ce but, le gouvernement fasse
voter une loi d’autorisation de déclaration de guerre, le juge constitutionnel
aura sans nul doute la possibilité de vérifier si la France
peut déclarer la guerre et ainsi, si la France peut faire la guerre
provoquant une nouvelle fois, une incursion du pouvoir judiciaire au sein
de la sphère exécutive en charge de la défense nationale.
Ainsi, cette révision
constitutionnelle a un gros défaut à savoir l’exclusion des
amendements de la reconnaissance par la France des dispositions du statut
de la juridiction internationale. Elle a également pour effet de
provoquer une nouvelle extension du bloc de constitutionnalité en
faveur de dispositions de nature internationale, ce qui n’est pas négligeable
en soi. Qu’en est-il à l’étranger ?
II - La ratification
du statut de la Cour Pénale Internationale dans le monde.
Le statut tel qu’il a été
adopté à Rome le 18 Juillet 1998 nécessite pour la
majorité des états signataires une modification de leurs
législations, ou, du moins, des dispositions de leur Lois Fondamentales.
Ces problèmes sont de plusieurs ordres et assez variés. Le
principal est celui de l’atteinte aux principes essentiels de l’exercice
de la souveraineté nationale notamment en raison du système
de complémentarité qui placerait les tribunaux nationaux
en position de subordination par rapport à la Cour puisque c’est
elle qui est juge en dernier ressort de sa propre compétence. D’autres
problèmes se posent. En voici un aperçu rapide au travers
de quelques exemples de pays signataires.
A - La question
de l’immunité des dirigeants politiques.
Certains états donnent
à leur Chef d’Etat une immunité absolue dans leur constitution.
Celui-ci ne peut être traduit devant les juridictions, pendant la
durée de son mandat, quelque soit les infractions commises. C’est
le cas notamment de la Côte d’Ivoire. C’est pourquoi, certains états
sont obligés de procéder à une modification de leur
Constitution pour contrer cette disposition.
D’autres s’efforcent de la
contourner par une interprétation des dispositions de leur Constitution.
En effet, ils considèrent que l’immunité ainsi conférée
à leurs dirigeants ne s’entend que des juridictions nationales et
non internationales. Cela revient ainsi à avoir une double responsabilité
qu’il est possible d’engager à savoir une responsabilité
nationale et une responsabilité internationale qui se superposeraient
mais, qui seraient indépendantes l’une de l’autre. C’est à
dire que si la première connaît des exceptions, ces exceptions
ne s’appliquent pas forcément à la seconde. C’est vers ce
schéma que s’orientent quelques états.
B - La non-remise
des nationaux.
Un autre problème est
celui relatif né de l’article 59, 7°) du Statut de la Cour qui
précise qu’ « une fois ordonnée la remise par l’Etat
de détention, la personne est livrée à la Cour aussitôt
». Or, certaines constitutions nationales prévoient expressément
un principe de non-remise de leurs nationaux. C’est notamment le cas de
l’article 16 de la Loi Fondamentale Allemande qui dispose dans son deuxième
alinéa qu’« Aucun Allemand ne peut être extradé
à l’étranger. ». Par ailleurs, la Constitution
de la Pologne du 02 Avril 1997 prévoit également un tel type
de disposition dans son article 55 qui dispose que « l’extradition
d’un citoyen polonais est interdite. ». C’est le cas également
du Brésil qui a, dans sa Constitution en date du 5 Octobre 1988,
un article 5 paragraphe 51 qui dispose qu’« Aucun Brésilien
ne pourra être extradé, sauf en ce qui concerne les Brésiliens
naturalisés dans le cas de crimes de droit commun commis avant la
naturalisation, ou, en cas de participation prouvée dans un trafic
illégal de narcotiques ou de drogues similaires ... ».
Ainsi, il est nécessaire pour ces états de réviser
leurs dispositions constitutionnelles.
Seulement, certains états
tentent de bénéficier de la différenciation qu’opère
la Cour Internationale entre la notion d’extradition et celle de remise
à la Cour. En effet, dans son article 102, le statut de la Cour
dispose :
« Aux fins du présent
Statut :
a) On entend par "remise"
le fait pour un état de livrer une personne à la Cour en
application du présent Statut ;
b) On entend par "extradition"
le fait pour un état de livrer une personne à un autre état
en application d’un traité, d’une convention ou de la législation
nationale. »
Seulement, il y a de fortes
chances que cette différenciation ainsi opérée ne
soit pas suffisante à surmonter la nécessité de révision
des Constitutions des divers états prévoyant ainsi une non-remise
des nationaux dans leurs Lois Fondamentales. Ces états devront tout
de même effectuer une révision.
C - L’emprisonnement
à vie.
Dans son chapitre VII sur les
peines, le statut de la CPI dispose dans son article 77 que « Sous
réserve de l’article 110, la Cour peut prononcer contre une personne
déclarée coupable d’un crime visé à l’article
5 du présent Statut l’une des peines suivantes : (...) b) Une peine
d’emprisonnement à perpétuité, si l’extrême
gravité du crime et la situation personnelle du condamné
le justifient. ».
Or, certaines Constitutions
nationales interdisent la condamnation à une peine de réclusion
à perpétuité. C’est notamment le cas du Brésil
qui dispose dans l’article 5, paragraphe 47, du Titre II relatif aux Droits
et Garanties Fondamentaux de la Constitution du 5 Octobre 1988 que : «
Il
ne peut y avoir de condamnation (...) à l’emprisonnement à
perpétuité (...) ».
Ainsi, certains états
devront modifier ces dispositions de leur Constitution afin de pouvoir
ratifier convenablement le Statut de la Cour Pénale Internationale.
D - La définition
des infractions.
En vertu de l’article 5 du Statut
de la Cour, celle-ci ne peut connaître que des infractions les plus
graves touchant l’ensemble de la communauté internationale. Il s’agit
du crime de génocide, du crime contre l’humanité, du crime
de guerre et du crime d’agression. Les trois premiers sont définis
respectivement aux articles 6, 7 et 8. Le crime d’agression sera quand
à lui déterminé d’ici sept ans lors d’un amendement
au statut de la Cour. Les articles 6 à 8 définissent très
précisément les infractions. Or, il s’est avéré
que ces définitions ne coïncidaient pas avec certaines définitions
nationales notamment avec celles de la Suisse et de la Belgique qui ont
dû entamer un énorme travail de modification de la législation
interne. Actuellement, la Belgique a fortement avancé dans ce domaine.
Par exemple, la Belgique
a adopté le 10 Février 1999 sa Loi relative à la répression
des violations graves de droit international humanitaire qui modifie l’article
3 de la loi du 16 Juin 1993 qui insère à cet article un paragraphe
2 qui dispose : « §2 - Constitue un crime de droit international
et est réprimé conformément aux dispositions de la
présente loi, le crime contre l’humanité, tel que défini
ci-après, qu’il soit commis en temps de paix ou en temps de guerre.
Conformément au Statut de la Cour pénale internationale,
le crime contre l’humanité s’entend de l’un des actes ci-après
commis (...) ». Ainsi, la Belgique a entendu faire expressément
référence au statut de la Cour. C’est ce qu’indiquait l’auteur
de la proposition de loi dans les débats parlementaires : «
L’objet
de cet amendement vise à l’amélioration de la qualité
légistique du texte de proposition de loi, son insertion harmonieuse
dans le droit pénal positif et son adaptation aux dernières
évolutions du droit international pertinent, consacrées par
l’adoption le 17 juillet 1998 du Statut de Rome de la Cour pénale
internationale, signé par la Belgique le 10 septembre suivant. Le
fond de la proposition de loi est donc non seulement préservé,
mais encore renforcé et étendu. »
Ainsi, pour conclure cette
étude, il est évident que la Cour Pénale Internationale
sera encore pendant de nombreux mois qu’un texte et non une réalité.
De très nombreux problèmes se posent aux divers états
si ils veulent ratifier le texte. L’exigence de 60 ratifications, même
si elle veut être une exigence de légitimité, sera
sans nul doute le point qui ralentira la mise en route de cette juridiction.
Le problème essentiel est que la Cour n’a pas de compétence
rétroactive et ne pourra connaître que des crimes internationaux
commis après son entrée en vigueur. Espérons seulement
que les états accéléreront leurs processus respectifs
de ratification afin de permettre à une juridiction digne de ce
nom de se mettre en route.
