Depuis la signature de la Charte de Paris, le 19 novembre 1990, la logique de la sécurité collective semble prédominante, allant de pair avec une juridicisation des relations internationales : création de l’Organisation Mondiale du Commerce, développement de l’influence de la Cour Internationale de Justice, création de juridictions internationales ad hoc... Relayée par le renaissance du Conseil de Sécurité de l’Organisation des Nations Unies (ONU), cette tendance a permis d’encadrer juridiquement les différents interventions armées de médiation entre belligérants (opérations multilatérales de maintien de la paix onusien, ou unilatérales sous autorisation de l’ONU), parties à des conflits sub- ou interétatiques. Le point d’orgue
 et la faillite ? - de ce système est atteint avec l’envoi de la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine suite au vote de la résolution S/RES/743 (1992) par le Conseil de Sécurité de l’ONU. L’absence des Nations Unies dans le conflit kosovar illustrerait-il les limites de la sécurité collective telle qu’elle est jusqu’à présent entendue ?

Au-delà de la légitimation juridique de l’acte d’emploi de la force (I), il convient de s’interroger sur l’actuel modèle de légitimité politique que représente le système de sécurité collective (II), pour s’intéresser à la place de l’acteur étatique dans la gestion de conflits (III). 
 
 

L’OTAN, en tant qu’institution internationale régie par les dispositions du traité de Washington du 16 avril 1949, ne peut employer légalement la force que dans deux cas strictement définis. Au titre de l’article 7 du traité ⁽¹⁾,elle peut être autorisée à le faire suite au vote d’une résolution du Conseil de Sécurité. En tant qu’alliance défensive, elle a la possibilité de s’appuyer sur le célèbre article 5 du traité lorsqu’elle entend exercer son droit à la légitime défense ⁽²⁾. En l’espèce, aucune de ces conditions n’a été réunie. De fait, l’OTAN, dépourvue de tout mandat, n’ayant subi aucune agression de la part de la République Fédérale Yougoslave, tombe sous le coup de la prohibition du recours à la menace ou l’emploi de la force énoncée par l’article 2 § 4 de la Charte de San Francisco ⁽³⁾

Plusieurs explications justificatives ont été fournies par les responsables occidentaux. Ainsi il a été avancé que « (...)le recours à la force est devenu inévitable. Il répond à la violation par Belgrade de ses obligations internationales telles qu’elles résultent des résolutions du Conseil de Sécurité prises sur la base du chapitre VII de la Charte. »⁽⁴⁾Il est simplement omis de préciser que lorsque le Conseil de Sécurité constate qu’une situation est constitutive de menace à la paix et la sécurité internationale, il est le seul acteur, au sens juridique, à pouvoir autoriser le recours à la force par le vote d’une résolution ! Un état membre de l’ONU, ou une organisation régionale au titre du chapitre VIII de la Charte, ne peut évidemment pas de son propre chef utiliser des moyens coercitifs à l’encontre d’un état souverain. On mesure, à la faiblesse de cet argumentaire, le degré de controverse juridique que soulève cette intervention.

Une autre série d’arguments a été avancée, notamment par Jacques Chirac, relative à la morale et au respect des Droits de l’homme : « Parce qu’il s’agit de la paix sur notre continent, parce qu’il s’agit des Droits de l’Homme sur notre continent, je sais que les Françaises et les Français comprendront que nous devions agir. » ⁽⁵⁾. Il se complète de l’argumentaire du Secrétaire général de l’OTAN, « Nos actions sont dirigées contre la politique répressive de la direction yougoslave. Nous devons arrêter la violence et stopper la catastrophe humanitaire qui se déroule actuellement au Kosovo. C’est un devoir moral. » ⁽⁶⁾. Il semblerait donc qu’existerait une autre catégorie de normes internationales qui seraient dérogatoires aux principes de la Charte des Nations Unies. Cependant, une double difficulté surgit à l’énoncé de cette thèse. D’une part, ces nouvelles normes restent largement imprécises quant à leur domaine et indéterminées quant à leur définition. D’autre part, et surtout, l’ordonnancement du système juridique international condamne cette inégalité normative. 

La détermination des sources du droit international reste encore tributaire de la définition fournie par l’article 38 du Statut de la Cour Internationale de Justice (CIJ), en dépit de son caractère incomplet ⁽⁷⁾. Au regard des éléments constitutifs de chacune de ces sources, et en procédant par élimination, une - trop - rapide analyse nous renverrait donc aux « principes généraux de droit  ». Selon les professeurs Combacau et Sur, « Le droit positif permet de distinguer deux catégories (...). D’abord, les principes (...) mentionnés dans l’art. 38 § 1c. (...) Ensuite les principes de droit international, (...). » ⁽⁸⁾. Les premiers sont transposés des droits internes et leur existence est transitoire car ils ont vocation à être absorbés par une future norme conventionnelle ou coutumière. Les seconds n’ont également pas d’élements de formation autonomes et se rattachent à d’autres éléments juridiques. Devrait-on y rattacher le "devoir d’ingérence humanitaire" découlant de l’application de la résolution S/RES/688 (1991) ⁽⁹⁾  ? C’est une question sujette à de nombreuses controverses doctrinales. L’intervention se fonderait sur le fait qu’elle ne viserait pas à renverser un régime politique mais seulement à secourir des populations en accord avec les principes énoncés par la Charte des Nations Unies. Néanmoins, elle ne constitue en aucun cas, pour l’instant, et ce malgré les efforts de ses défenseurs, un élément normatif.

Enfin, et surtout, l’ordonnancement du système juridique international repose sur l’indifférenciation des normes car les producteurs des normes (les états) sont souverains et égaux en Droit ^(10). Il n’existe donc pas de norme suprême, bâtie sur le modèle kelsénien, qui permettrait au système d’assurer sa cohérence et son homogénéité. L’absence de hiérarchisation des normes rend naturellement caduque la tentative d’explication justifiant l’existence de principes dérogatoires au droit "commun" international. 

Il est donc loisible à chacun de constater que l’OTAN agit de manière illégale dans le cadre de cette opération militaire. Le gouvernement yougoslave, partant du même constat, cherche à tirer profit de cet argument juridique sur le plan politique. Ainsi la République Fédérale de Yougoslavie (RFY) a introduit dernièrement des instances devant la Cour internationale de Justice (CIJ) contre les puissances alliées pour avoir bombardé « le territoire yougoslave en violation de leur obligation de ne pas recourir à l’emploi de la force contre un autre état. » ^(11).
 

Cependant, au risque - assumé - de passer pour un provocateur, la question de la licéité de cette intervention militaire importe finalement peu. Le seul intérêt de cette question réside dans la légitimité politique de l’opération militaire. Au regard du développement du système de sécurité collective, toute action ayant recours à la force armée requiert impérativement la délivrance d’un mandat délivré par une autorité juridiquement reconnue par l’ensemble des acteurs internationaux. Non seulement, l’OTAN a passé outre ce principe mais semble ne pas en tenir compte en prévision du réglement, tant militaire que politique, de ce conflit. Cette attitude ne constitue cependant pas un précédent mais résulte de la faillite de la logique du système de sécurité collective, mise en oeuvre par l’ONU, telle qu’elle est appliquée depuis 1990.

Irnerio Seminatore affirme que « La logique de la sécurité collective (...) s’est assignée comme objectif la stabilité de l’ordre politico-stratégique triomphant et comme principe de régulation des relations inter-étatiques, celui du dialogue constructif.  » ^(12). On serait tenté d’ajouter que ce « principe de régulation  », en cas d’échec du « dialogue », nécessite la mise en oeuvre d’une stratégie de prévention des conflits requérant la projection de forces armées détentrices d’un mandat juridique délivré par le Conseil de Sécurité des Nations Unies. Entre alors en jeu une échelle subtilement graduelle dans le développement des opérations militaires : peacekeeping, peacemaking, peacebuilding ... ⁽¹³⁾ Cette projection néglige cependant plusieurs paramètres d’importance. 

La validité d’un tel système repose impérativement sur son homogénéité juridique et politique. A priori, l’accroissement du nombre d’états adhérant à la Charte de San Francisco, résultant de la décompostion du bloc de l’Est européen, au début des années 90, peut laisser penser que l’on entre dans une nouvelle ère, certain n’hésitant pas à affirmer que l’on assiste à « la fin de l’Histoire  » ⁽¹⁴⁾. Or, la disparition de la menace globale fait place à la multiplication des risques fragilisant d’autant plus l’équilibre vacillant du sytème de sécurité collective. Or, ce mouvement de création étatique renforce peut-être l’impression d’homogénéité juridique, car l’état en sort raffermis en tant que forme majeure de gouvernement politique, mais il contribue surtout à l’instauration d’une phase d’incertitude politique, mais transitoire car résultant de la faiblesse naturelle de ses membres ⁽¹⁵⁾. Ce phénomène explique la multiplication des conflits régionaux trouvant leur source dans la réaffirmation du principe d’intangibilité des frontières nées des accords de Yalta et de Postdam, figeant l’Europe dans des limites artificielles. Il en résulte une certaine hétérogénéité politique du système européen que conforte l’absence d’une stratégie globale du leader, les états-Unis ^(16).

La seconde lacune consiste en l’inadaptation d’une logique de gouvernement collective et globalisante ⁽¹⁷⁾ face à l’irruption, ou l’aggravation, d’une double série de problèmes : des crises infraétatiques, aux retentissements souvent internationaux, fondées sur des revendications nationalistes, ethniques ou religieuses (conflit yougoslave, par exemple) et des risques transnationaux (drogue, criminalité organisée, blanchiment d’argent ...) requérant une réponse internationale mais pas forcément inter-institutionnelle. En effet, la multiplication des crises nécessiterait l’adoption d’une stratégie préventive particulièrement active reposant sur des moyens et modes opératoires préalablement définis. De plus, la perdurance d’un système repose sur son adaptibilité face aux évènements. Or, le développement des structures européennes de sécurité collective consiste à multiplier les centres régionaux de décision (hérités de la guerre froide) et à les mettre à la disposition de l’autorité de l’ONU selon les dispositions du chapitre VIII de la Charte de San Francisco ^(18). Cet empilement de strates instituées conduit certes au développement de relations d’interdépendance, favorables au maintien d’un équilibre politique, mais celles-ci demeurent fictives en raison de l’absence de légitimité politique de ces organisations ^(19).

Lorsque l’on s’intéresse aux réponses fournies en terme de prévention des conflits, on se surprend à constater que les principales interventions armées sous mandat de l’ONU (la FORPRONU, l’ONUSOM (I et II), l’APRONUC) ne sont pas parvenues à remplir leur objectif initial. Il suffit en effet de constater le flagrant décalage entre les objectifs présentés dans les résolutions initiatrices de ces opérations et les résultats acquis sur le terrain. à cet égard, on se trouve en présence de demi-échec comme l’engagement de l’APRONUC et de ratage complet comme les deux opérations ONUSOM. Les opérations menées sous pavillon des Nations Unies incarnent, surtout en 1990-91, l’idéal d’un « nouvel ordre mondial » au sein duquel les états-Unis se réservent une place de choix, régulièrement critiquée, mais finalement logique, comme on le verra ultérieurement. Cependant, l’ONU ne dispose ni des moyens matériels ni des capacités décisionnelles nécessaires ⁽²⁰⁾. L’Organisation est dans l’obligation de s’en remettre à la bonne volonté et surtout aux intérêts, des pays contributeurs. La valeur du rôle central du Conseil de Sécurité est altérée par la nécessité d’obtenir une position unanime lors de chaque vote ⁽²¹⁾et par l’indispensable réforme de sa composition ne reflétant pas l’actuel équilibre des puissances en présence ⁽²²⁾. En définitive, on est en présence d’une structure ne disposant des éléments basiques nécessaires à ses prétentions globalisantes. Cela rend d’autant plus essentielle l’analyse de la place de l’état au sein du système des relations internationales.
 
 

Le tournant remonte à la décision des principaux états parties au conflit bosniaque de créer le Groupe de Contact le 19 avril 1994 ⁽²³⁾. Selon Daniel Vernet et Jean-Marc Gonin, l’approche multilatérale a échoué et ce conflit va désormais se régler par le biais d’une approche de puissances, qui aboutit à la signature de l’accord de Dayton ⁽²⁴⁾. Il est fait appel à des organisations internationales pour la mise en oeuvre de ce traité, mais elles sont cantonnées dans un rôle instrumental. Le conflit kosovar est une conséquence prévisible de la guerre en Bosnie. Gestionnaire de fait de la question yougoslave, c’est tout naturellement que le Groupe de Contact mène les négociations entre les dirigeants yougoslaves et les représentants de la communauté kosovare d’origine albanaise. La présence sur le territoire yougoslave de troupes d’états membres du Groupe contribue à cette autosaisine de la question kosovare. Il apparaît donc inéluctable que la rétribution du refus réitéré de la RFY de négocier au sujet de la crise kosovare soit menée selon la même approche ⁽²⁵⁾. Mais, ce nouveau "directoire" ne prétend pas régir l’ensemble des questions européennes de sécurité et de défense. Il n’a été constitué que dans une perspective restreinte  : le règlement de la crise yougoslave dans sa globalité. Par ailleurs, l’entente qui prévaut à propos de la conduite de l’affaire yougoslave n’est pas dénuée de tensions internes et n’empêche pas des dissonances à propos d’autres sujets (l’élargissement de l’OTAN, par exemple).

Telle qu’elle est analysée, cette situation reflète l’existence d’un rapport de forces qui traduit concrètement l’application de’une logique de puissance aux relations internationales. Certes, on assiste à une manifestation paroxystique que constitue l’utilisation de la force armée. En effet, la puissance est avant tout une capacité d’actions, ou d’inactions ; elle désigne l’aptitude d’un état à user de son potentiel au détriment d’autres acteurs de la scène internationale. Sans pour autant revenir à la vision de Morgenthau ⁽²⁶⁾, il semble que l’on assiste, avec le règlement de la crise kosovare, au retour d’une approche néo-réaliste des relations internationales. En effet, l’état se voit conforté dans son rôle de seule instance régulatrice du système international. De même, la place prépondérante prise par les états-Unis au sein de l’OTAN, et dans le cadre du conflit kosovar, consacre leur leadership  : leur maîtrise des systèmes satellitaires de renseignements, l’importance numérique des moyens déployés, la détention des postes militaires les plus importants au sein de l’Alliance sont autant d’éléments consacrant cet état de fait ⁽²⁷⁾. 

Les négociations diplomatiques envisageraient la participation de l’ONU en vue du règlement politique de la crise. Mais il ne faut pas se leurrer. Ce retour de l’ONU ne se justifie que par la volonté des Alliés d’incorporer la Russie à la bonne marche de ces négociations. Il est donc fait appel aux Nations Unies non en tant qu’entité mais uniquement parce qu’un état verrait dans ce processus sa place décisionnelle reconnue, par son droit de vote au sein du Conseil de Sécurité. Cette manoeuvre politique illustre en réalité le retour de l’intergouvernementalisme au détriment du multilatéralisme.

La logique de la puissance s’appuie sur deux paramètres essentiels, la politique et la force militaire. Ces dernières années, de nombreux auteurs condamnèrent en cause l’importance de ces facteurs au profit d’éléments tels l’environnement, l’opinion publique, les mass media, le respect du droit international... Dans la crise du Kosovo, il apparaît évident que les forces Alliées prirent en compte le développement de ces facteurs en ne choisissant qu’un mode d’intervention militaire limité par le seul emploi de l’aviation. La volonté de briser les instruments de la propagande serbe (bombardements des locaux de la télévision d’état, cessation de fourniture de bande passante pour les opérateurs serbes d’Internet...)⁽²⁸⁾, l’affinement des méthodes de communication de l’Alliance à destination de l’opinion publique occidentale, la participation de forces militaires de l’OTAN aux efforts des organisations humanitaires en Macédoine et en Albanie sont autant d’illustrations de cette attitude ⁽²⁹⁾.

Le conflit du Kosovo, dont la résolution apparaît bien lointaine, illustre le décalage, malheureusement toujours persistant, entre les ultimes convulsions de l’après-guerre nées de ces frontières arbitraires, et le manque de volonté politique des principales puissances européennes de tourner la page de l’ère bipolaire. La sécurité des nations occidentales ne pourra pas éternellement être le sujet de balancements semi-théoriques entre telle ou telle institution issue d’une période passée et animée par une logique révolue. Des choix doivent être opérés. La survenance des élections européennes nous rappelle que le choix d’une structure politique sui generis pourrait représenter une solution viable. 
 

Notes de fin de document :

(1) Article 7 du traité de Washington du 16 avril 1949 : « Le présent Traité n’affecte pas et ne sera pas interprété comme affectant en aucune façon les droits et obligations découlant de la Charte pour les parties qui sont membres des Nations Unies ou la responsabilité primordiale du Conseil de Sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. » 

(2) Article 5 du traité de Washington du 16 avril 1949 : « Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord.Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales. » 

(3) Article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies : « Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout état, soit de toute autre manière incompatible avec les Buts des Nations Unies. » (Charte des Nations Unies) 

(4) Extrait tiré de « Base juridique de l’action entreprise par l’OTAN  » du "Dossier Kosovo" sur le site Web du Ministère des Affaires étrangères. 

(5) Extrait de la déclaration de Jacques Chirac, Président de la République, datée du 24 mars 1999 (Site Web du Ministère des Affaires étrangères)[Les passages en italique sont de l’auteur] 

(6) Extrait de la déclaration de Javier Solana, Secrétaire général de l’OTAN, datée du 24 mars 1999 (Site Web du Ministère des Affaires étrangères)[Les passages en italique sont de l’auteur] 

(7) Article 38 du Statut de la CIJ : « 1. La Cour, dont la mission est de régler conformément au droit international les différends qui lui sont soumis, applique : a) les conventions internationales, soit générales, soit spéciales, établissant des règles expressément reconnues par les états en litige ; b) la coutume internationale comme preuve d’une pratique générale, acceptée comme étant le droit ; c) les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées ; d) sous réserve de la disposition de l’article 59, les décisions judiciaires et la doctrine des publicistes les plus qualifiés des différents nations, comme moyen auxiliaire de détermination des règles de droit. 2. La présente disposition ne porte pas atteinte à la faculté pour la Cour, si les parties sont d’accord, de statuer ex aequo et bono. » (Statut de la CIJ) 

(8) Jean Combacau & Serge Sur, Droit international public, Paris, Montchrestien, "Précis Domat", 1993, p. 107. 

(9)Résolution S/RES/688 (1991)- Documents du Conseil de Sécurité 

(10) Les organisations internationales ne sont productrices de normes que dans les limites des prérogatives légales conférées par leurs états membres. 

(11) Communiqué de presse de la CIJ n°99/17 du 29 avril 1999.(Site Web de la CIJ) 

(12) Irnério Seminatore, « Les relations internationales de l’après-guerre froide : une mutation globale », études internationales, vol. XXVII, n°3, 1996, p. 607 

(13) Peacemaking  : contribution à la fin des hostilités ; Peacekeeping  : maintien d’une paix convenue ; Peacebuilding : consolidation de la paix.

(14) La vision idéalisée de l’Histoire de Francis Fukuyama , et surtout le débat qu’elle a provoquée, souligne avec justesse que le délitement d’une idéologie n’est pas le symptôme annonceur de la fin des idéologies, mais simplement l’échec de son enracinement au sein d’une société : Francis Fukuyama, La fin de l’histoire et le dernier homme, Paris, Flammarion, coll. "Champs", 1992.

(15) La brusque croissance du nombre d’états au début des années 1990 ravive les critiques portées à l’encontre de la forme étatique. L’une d’elle, reposant sur le concept de soft state (état mou), est relative à la faiblesse de leur ossature administrative et politique les offrant en pâture à des groupements d’intérêts privés de nature variée (clans ethniques, cartels de drogue, factions de l’armée ...). Ce jugement doit être relativisé  ; d’une part, c’est une constante des relations internationales que certains de ses acteurs soient plus faibles que d’autres et, d’autre part, cela correspond souvent à une phase transitoire qu’il serait inopportun d’analyser comme étant définitive.

(16) Stanley Hofmann analyse la politique étrangère américaine comme étant la manifestation d’un « unilatéralisme minimal ».

(17) La global gouvernance consisterait en une logique de partenariat, dépassant le cadre interétatique jugé inefficace face aux menaces contemporaines, propre à une société mondiale telle que l’évoque John Burton dans World Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1972.

(18) Déclaration de Petersberg du 19 juin 1992 du Conseil ministériel de l’U.E.O.(Site Web de l’U.E.O.).Déclarations d’Oslo du 4 juin 1992 et de Bruxelles du 10 décembre 1992 du Conseil de l’Atlantique Nord (Site Web de l’OTAN), et déclaration d’Helsinki du sommet des chefs d’état et de gouvernement de la C.S.C.E. des 9-10 juillet 1992 (Site Web de l’O.S.C.E.).

(19) Ainsi, le rôle de l’U.E.O. ne se justifierait que par son intégration dans l’Union européenne, comme bras armé ; ce qui serait conforme aux objectifs du traité de Bruxelles modifié du 23 octobre 1954, et comme l’indiquerait le traité d’Amsterdam.(Traité de Bruxelles modifié)

(20) L’Organisation reste tributaire pour son financement de la bonne ou mauvaise volonté de ses états membres sans pour autant disposer de moyens de coercition à leur encontre (Site Web de l’ONU). L’inapplication de l’article 47 de la Charte, liée à l’absence de forces et de matériels prépositionnés, rend les Nations Unies dépendantes des intérêts individuels des membres du Conseil de Sécurité.(Charte des Nations Unies) 

(21) Article 27 de la Charte des Nations Unies : « 1.Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d’une voix. 2. Les décisions du Conseil de sécurité sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres. 3. Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l’Article 52, une partie à un différend s’abstient de voter. » (Charte des Nations Unies) 

(22) Parmi les multiples propositions de réforme, toujours en suspens, celle visant à introduire au sein du Conseil de Sécurité l’Allemagne et le Japon semble la plus sérieuse.

(23) Le Groupe de Contact est un directoire informel et autoproclamé comprenant six états : Grande-Bretagne, France, Italie, Allemagne, Russie et états-Unis. Durant la crise du Kosovo, il fut élargi au G8 .

(24) Daniel Vernet et Jean-Marc Gonin, Le rêve sacrifié,chroniques des guerres yougoslaves, Paris, Odile Jacob, 1994.(Accord de Dayton)

(25) LesAccords de Rambouillet se déroulèrent du 06 au 23 février et, à Paris, du 15 au 18 mars 1999.

(26) H.J. Morgenthau, Politics among Nations, New York, A. Knopf, 1950.

(27) Les moyens militaires sont présentés en insistant sur leur caractère collectif.(Site Web de l’AFSOUTH)

(28) «  Le Courrier des Balkans » du 15 mai 1999 (Cause commune Belgique).

(29) L’argument humanitaire est particulièrement bien mis en valeur par l’OTAN. (Site Web de l’OTAN)

© - Tous droits réservés - Stéphan LUDOT - 20 mai 1999