La Constitution placerait théoriquement le Premier Ministre dans une position de subordination à l’égard du Chef de l’Etat puisque ce dernier est la seule autorité habilitée à accepter la cessation volontaire de ses fonctions. L’inversion de la logique de fonctionnement du pouvoir exécutif sous la IV ème République ne représenterait pas qu’une simple volonté de corriger l’un des défauts majeurs de ce régime. Plus, la volonté du constituant de 1958 d’accorder un surcroît de légitimité à la fonction présidentielle par l’élargissement de sa base électorale constituerait une autre manifestation tangible du désir de rééquilibrer durablement les relations inter institutionnelles au sein du pouvoir exécutif.

L’article 8 constituerait le fondement des relations entre ces institutions et traduirait la réalité de l’exercice du pouvoir politique. à travers la question du choix du Premier Ministre par le Président se profilerait la question de la détention de la réalité du pouvoir politique au sein du pouvoir exécutif.

L’irruption du phénomène de la cohabitation dans la vie politique a modifié notablement la perception du rôle du Premier Ministre (II), jusqu’alors caractérisé par son allégeance au Président de la République (I).
 
 

I- A la lecture du texte constitutionnel de 1958, l’on constate l’établissement d’une volonté d’équilibre entre les deux branches du pouvoir exécutif. Cependant, la pratique politique va vite favoriser l’immixtion du Président dans la politique gouvernementale (A) et favoriser l’émergence d’une double responsabilité du chef du gouvernement (B).

A - Charles de GAULLE imprima immédiatement sa vision politique fondée sur une conception arbitrale et incarnative de la fonction présidentielle. Concrètement, cette pratique se traduisit par une accentuation du caractère présidentialiste du régime. Il n’existait point de domaine dans lequel le Chef de l’Etat ne pouvait intervenir. En conséquence, le champs d’action du Premier Ministre fut strictement délimité au regard des intérêts du Président. 

Michel DEBRé, son premier chef de gouvernement, avait pourtant rejeté l’idée d’un interventionnisme présidentiel excessif dans son célèbre discours du 27 août 1958 devant le Conseil d’Etat. Il avait exprimé sa préférence pour une lecture parlementaire du nouveau texte constitutionnel, rejoignant au fond l’état d’esprit des principaux responsables politiques français de l’époque. Ainsi, il s’appuya sur une lecture ambiguë de l’article 49 alinéa 1pour présenter aux députés son programme et leur demander leur confiance. Cette procédure s’apparentait à un erzast d’investiture parlementaire en contradiction avec la lettre, et surtout la conception gaullienne, de l’article 8. Sans conséquence politique pour le nouveau régime, cette pratique tomba en désuétude avec ses successeurs.

Cette différence de point de vue entre Charles de GAULLE et Michel DEBRé constitua, sur le fond, de manière latente, la cause principale de la scission progressive au sein de la majorité entre l’U.D.R. et les autres partis de la droite. Sur un plan strictement institutionnel, le Président se substitua régulièrement au Premier Ministre dans la mise en œuvre des articles 20 et 21 (2)de la Constitution. Mais ce fut Georges POMPIDOU qui poussa à l’extrême la logique présidentialiste du régime tout en adoptant une attitude paradoxale à cet égard. Cherchant à pallier l’absence de charisme personnel, sur lequel s’était appuyé Charles de GAULLE, il affirmait qu’il n’y avait pas de domaine réservé et que le Premier Ministre était cantonné au rôle de " coordinateur de la politique parlementaire " selon les propres termes de Georges POMPIDOU. Dans le même temps, il reconnaissait que le choix du Premier Ministre lui était imposé par les circonstances politiques. Ainsi en fut il de la nomination de Jacques CHABAN-DELMAS à Matignon. 

L’analyse, succincte, du comportement pompidolien est essentielle car en fixant définitivement par l’usage la vision gaullienne des institutions, il structura la lecture qu’en feront ses successeurs à l’Elysée.

B - La Constitution définit strictement les modalités relatives à la fin des fonctions du Premier Ministre. En dehors des cas d’empêchement et de vacance, un seul cas de figure est envisagé : sa démission. Le Président, autorité de nomination, n’a pas la possibilité de révoquer son chef de gouvernement, mais seulement d’accepter sa démission.

En pratique, lorsque le Chef de l’ Etat le demande au Premier Ministre, celui-ci obtempère, soucieux de respecter les us et coutumes de la V ème République. L’origine de ce comportement remonte au Général de GAULLE qui aurait même demandé à tous ses Premiers Ministres de signer une lettre de démission en blanc lors de leurs nominations. Cette pratique s’inscrit dans la conception présidentialiste du pouvoir exécutif entretenue par le Général, renforcée par l’accentuation propre au phénomène du fait majoritaire.

Les raisons poussant le Président à nommer un autre gouvernement sont variées. Généralement, il s’agit de donner une nouvelle impulsion à la majorité présidentielle vers le milieu du septennat. Une divergence de vue peut en être également la cause. Certains chefs de gouvernement démissionnèrent de leur plein gré, tel Jacques CHIRAC en 1976, mais ils furent rares. Le plus souvent, ils étaient " virés " selon l’expression de Michel ROCARD.

La principale conséquence institutionnelle de cet usage est la constitution d’une seconde responsabilité gouvernementale, s’ajoutant à celle prévue par l’ article 49 (3). Ce choix contribua à fragiliser l’institution gouvernementale en renforçant de facto l’emprise présidentielle sur le pouvoir exécutif. Elle allait surtout à l’encontre de l’esprit des constituants qui avaient voulu harmoniser les relations entre les deux branches de l’exécutif. à cause du fait majoritaire, la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale par le Parlement s’effaça au profit de la "démission
 révocation" voulue par le Président(4). 

II - Depuis 1986, la France connaît des périodes de cohabitation entre un Président et un Premier Ministre issu d’une majorité parlementaire hostile. Ce changement de la vie politique nationale, dominée par un " présidentialisme majoritaire " depuis 1959, entraîne une première interrogation relative à l’application directe de l’article 8 (A). De sa mise en œuvre découle la redéfinition des rôles de chacune des deux institutions (B).
 

A - Les périodes de cohabitation alternées datent de 1986. Elles sont donc récentes et ont toutes pour origine la perte des élections législatives par la coalition soutenant le Président de la République. A priori, le Chef de l’état est libre de nommer le Premier Ministre de son choix. En réalité, on constate que les chefs de gouvernements "cohabitationnistes" ont tous été les leaders des coalitions vainqueurs aux élections législatives. Le Président a abandonné progressivement tout protocole formaliste en entérinant le choix pré-établi de la nouvelle majorité parlementaire. Ainsi, les conditions de la nomination de Lionel JOSPIN en 1997, dépourvues du moindre protocole, prouvèrent que le choix du leader de la majorité parlementaire s’imposait naturellement au Chef de l’Etat. Cette pratique, conforme à la logique politique, dénature le sens de la loi constitutionnelle. En effet, cela revient à ce qu’une coalition parlementaire impose son choix en matière d’investiture gouvernementale.

Si les institutions assument la transition démocratique et républicaine, il en va différemment de la réalité de l’exercice du pouvoir. Les constituants instaurèrent des institutions dont la complémentarité devait permettre le bon fonctionnement de l’Etat. Les révisions constitutionnelles ultérieures ne modifièrent pas fondamentalement cet équilibre.

 B - Si les conditions de nomination sont modifiées, il en est de même pour la cessation des fonctions du Premier Ministre. La disparition du présidentialisme majoritaire rend caduque la pratique de la double responsabilité du Premier Ministre. De fait, le Président est dans l’obligation de se conformer aux dispositions énoncées par l’article 8. En effet, le pouvoir discrétionnaire du Président se mue de fait en compétence liée. Cette situation, bien que conforme à la lettre de la Constitution, mais pas à son esprit, est paradoxale car elle induit un déséquilibre du jeu institutionnel.

De plus, il est intéressant de constater que le centre de gravité du pouvoir bascule instantanément vers Matignon. Outre la pleine application des articles 20 et 21, la convergence des ressources administratives et matérielles permet au chef du gouvernement de contrôler l’action de l’Etat. En effet, le rôle d’institutions comme le Secrétariat Général du gouvernement, ou celui de la Défense Nationale, constituent autant d’instruments dont est privé l’Elysée. Le Président, dépossédé de sa tutelle sur le gouvernement, voit son champ d’action se rétrécir comme une peau de chagrin.

Les conditions de nomination du Premier Ministre auraient pu tendre à le transformer en un instrument de sa majorité parlementaire. Or, le "leadership" assuré par le chef du gouvernement suppose qu’il en assure le contrôle. Alors que l’Assemblée nationale pourrait assumer une place prépondérante dans les relations entre les deux branches de l’exécutif, paradoxalement il n’en est rien. En dépit des changements constitutionnels intervenus en 1995, l’Assemblée demeure, plus que jamais, la "chambre enregistreuse " du gouvernement.

Enfin, la mainmise des appareils des partis politiques sur les groupes parlementaires conduit à l’effacement de ces derniers dans la vie politique, contrairement à la IV ème République. Il est vrai que, pour tout parlementaire, le jeu des investitures nationales à la veille de chaque élection législative tempère les velléités d’indépendance partisane.
 

Notes de fin de document  :
 

(1) Article 8 : "Le Président de la République nomme le Premier Ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. Sur la proposition du Premier Ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions. "

(2) Article 20 : " Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. - Article 21 : " Le Premier Ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense Nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15. Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d’un Conseil des Ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. " [ Les passages en italique sont de l’auteur ].

(3) Article 49 : " Le Premier Ministre, après délibération du Conseil des Ministres, engage devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. L’Assemblée Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l’alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire. Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier Ministre a la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale. "

(4) Il est vrai que le 5 octobre 1962, pour la première et dernière fois, la majorité gaulliste de l’Assemblée nationale mis en minorité Georges POMPIDOU sur le fondement de l’article 49. Mais le vote de cette motion de censure visait principalement Charles de GAULLE.

© - Tous droits réservés - Stéphan LUDOT - 21 octobre 1999