(...)

Sur la légalité de la délibération du 8 novembre 1991 :

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions : "La région est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux et pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux qui lui sont transférés par décret en Conseil d’Etat sur proposition du conseil régional intéressé" ; que l’article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, dans la rédaction que lui a donnée la loi du 16 décembre 1964, prévoit que : "Le domaine public fluvial comprend : Les cours d’eau navigables ou flottables... Les lacs navigables ou flottables ... Les rivières canalisées, les canaux de navigation... Les ports publics situés sur les voies navigables et leurs dépendances... Les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies navigables ou flottables pour la sûreté et la facilité de la navigation ou du halage... Les cours d’eau, lacs et canaux qui, rayés de la nomenclature des voies navigables ou flottables, ont été maintenus dans le domaine public..." ; que l’article 2 de ce code dispose que "les parties navigables ou flottables d’un fleuve, d’une rivière ou d’un lac sont déterminées par des décrets pris après enquête de commodo et incommodo, tous droits des tiers réservés..."  ;

Considérant que s’il appartient à la région, en vertu des dispositions précitées de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983, de créer des canaux et d’aménager des ports fluviaux, que ces ports soient créés sur un canal ou sur une voie navigable transférée à la région, l’Etat, dont relèvent les fleuves, rivières et lacs appartenant au domaine public, est seul compétent, en vertu des prescriptions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure pour décider au préalable qu’un cours d’eau non navigable ni flottable sera - après que, le cas échéant, la propriété lui en aura été tranférée
 incorporé au domaine public fluvial ; qu’ainsi, l’aménagement par une région d’un cours d’eau en voie navigable et la création d’un port sur ce cours d’eau doivent être précédés de décisions de l’Etat relatives à l’incorporation de ce cours d’eau dans le domaine public fluvial et au transfert de sa gestion à la région ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et qu’il n’est pas contesté que les installations du port fluvial Port-Ariane et les ouvrages d’aménagement du Lez entre Port-Ariane et le domaine public maritime doivent être réalisés sur une section non navigable du Lez, soumise au régime des cours d’eau non domaniaux ; que, dès lors, en décidant, par la délibération litigieuse, de concéder la réalisation et l’exploitation de ces installations à la COMMUNE DE LATTES, alors que l’Etat n’avait pas décidé d’incorporer au domaine public fluvial ce cours d’eau dont il n’était d’ailleurs pas propriétaire, la REGION LANGUEDOC-ROUSSILLON a excédé les compétences qu’elle tient de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983 ; que la REGION LANGUEDOC-ROUSSILLON et la COMMUNE DE LATTES ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette délibération ;
 

Observations  : 

L’arrêt ici rapidement analysé a su justifier son passage en formation d’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat. Pour la première fois, la Haute juridiction administrative a statué sur les compétences respectives des régions et de l’Etat en matière de création et d’aménagement des voies navigables et des ports fluviaux.

La petite commune de Lattes avait en effet, projeté de construire sur les rives du Lez, rivière lui appartenant au titre de son domaine privé, un port fluvial dénommé "Port Ariane". Ce projet gigantesque envisageait non pas de construire un canal reliant ce port au domaine public maritime, mais, plus simplement et surtout de manière moins onéreuse, prévoyait de rendre navigable, en aménageant à cet escient, la partie du Lez reliant le port au domaine public maritime. La commune de Lez demanda donc à la Région Languedoc-Roussillon de lui déléguer sa compétence en matière d’aménagement de la rivière.

En effet, d’après l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983 (1) complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, la région Languedoc-Roussillon est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux. Elle peut en outre déléguer cette compétence à d’autres personnes publiques. Ainsi, se fondant sur ces dispositions, le conseil régional de Languedoc-Roussillon par une délibération donna son « accord de principe au transfert de concession, au profit de la commune de Lattes, de l’aménagement et de l’exploitation des installations du port fluvial Port Ariane, ainsi que de la partie du Lez reliant Port Ariane au domaine maritime, dans le cadre des dispositions de l’alinéa 1er de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1983.  ».(2)

En application des principes de l’article 72 de la Constitution confiant le contrôle des actes des collectivités territoriales aux représentants de l’Etat, le préfet de région déféra cette délibération à la juridiction administrative. Dans un premier temps, le Tribunal Administratif de Montpellier prononça l’annulation de cet acte. La région ainsi que la commune de Lattes firent appel de ce jugement devant le Conseil d’Etat.

Le préfet soulevait à l’appui de son déféré l’illégalité de l’acte prévoyant la délégation de l’aménagement et de l’exploitation de la partie du Lez. Selon le représentant de l’Etat, l’opération envisagée n’entrait pas dans le cadre de la première partie de l’article 5 de la loi précitée [à savoir que « la région est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux » ] mais relevait de la seconde prévision de cette première phrase [ à savoir que la région est compétente « pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux qui lui sont transférés par décret en Conseil d’Etat sur proposition du conseil régional intéressé. »]. Ainsi, en l’absence de transfert de la part de l’Etat de ses compétences sur ce cours d’eau à la région, cette dernière ne pouvait concéder son aménagement à la commune de Lattes.

Ainsi se posait, pour la première fois devant le Conseil d’Etat, la question de savoir dans quels domaines, la région est compétente pour exploiter et aménager directement et, sans délégation de la part de l’Etat, des dépendances du domaine public fluvial.

Pour répondre à cette interrogation, une seule solution s’impose : analyser la notion même de domaine public. L’Edit de Moulins de 1566 a été le premier texte à traiter du domaine public en proclamant le principe d’inaliénabilité afin de protéger les biens de la Couronne d’un usage peu conforme de la part du Roi. Aboli par la Révolution française, cette disposition s’est retrouvée dans la loi des 22 novembre et 1er décembre 1790 créant le Code domanial et prévoyant expressément que la vente des biens nationaux est interdite sauf accord préalable du Corps législatif. Ainsi, que les biens soient ceux de la Couronne ou de la Nation, leur vente est totalement proscrite dans le seul soucis de protéger leur consistance. 

Par la suite, le Code Civil Napoléonien de 1804 dans son article 538 décrivit de manière formelle les dépendances du domaine public en y insérant notamment les "fleuves, rivières navigables ou flottables" avant que la doctrine (3) puis la jurisprudence (4)  fixèrent des critères de détermination des biens du domaine public. Les biens du domaine public - artificiel - sont ceux, d’après ces critères, ayant fait l’objet d’un aménagement spécial et affectés à l’usage du public ou à un service public. Seulement à côté de ces biens relevant du domaine public artificiel, il existe un domaine public naturel qui a toujours été considéré comme appartenant à l’Etat. Tel est le cas notamment du domaine public fluvial, dépendance du domaine public naturel (5).

Seulement, en 1983 est intervenue la loi du 22 juillet citée précédemment. Cette dernière précise que la région est compétente dans deux domaines. En premier lieu, elle peut créer et aménager sans délégation de la part de l’Etat des canaux et des ports fluviaux. En second lieu, une délégation de la part de l’Etat est nécessaire pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux. Dans quelle situation se trouvait l’opération envisagée par la région et la commune ?

Il faut tout d’abord indiquer que la nécessaire délégation de l’Etat concernant l’aménagement et l’exploitation des voies navigables et des ports fluviaux est conforme aux prescriptions déjà en vigueur. En effet, ces voies appartiennent par définition à l’Etat en vertu notamment du premier alinéa de l’article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (6) qui range ces dépendances dans le domaine public fluvial. Cette mission concerne uniquement une délégation de la gestion de ces derniers et non un transfert de propriété notamment en vertu du principe affirmé par le Conseil d’Etat dans un avis de 1984 qui prévoyait que « les voies navigables et les ports fluviaux de l’Etat mis à la disposition des régions continuent à appartenir à l’Etat. ».(7) 

Ainsi, si l’opération envisagée correspondait à cette situation, la région aurait dû obtenir au préalable le transfert de la gestion du cours d’eau, ce qui n’avait pas été le cas.

Seulement une autre disposition de la loi de 1983 pourrait venir justifier l’attitude des collectivités territoriales. Le premier alinéa de l’article 5 de cette loi dispose en effet que la région est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux. Cependant, il est nécessaire de définir exactement l’étendue de cette disposition. Henri Savoie, dans ses conclusions, précisait que « la notion de "canal" utilisée ici nous paraît avoir une portée beaucoup plus étroite que celle de "voie d’eau" utilisée au même alinéa pour définir les dépendances domaniales dont l’Etat peut transférer la gestion aux régions. Il nous semble en effet que par "canal" il faut seulement entendre "les voies d’eau creusées de main d’hommes" pour reprendre un élément de définition de ce terme donné par le Littré. Cela veut dire que les régions peuvent décider de creuser de nouveaux canaux de navigations mais qu’elles ne se sont pas vues transférer de compétence pour rendre navigable des rivières existantes. ». En suivant cette analyse, il faudrait alors affirmer que l’opération envisagée était illégale au regard de la loi de 1983 puisque consistait non pas dans la construction d’un canal [relevant de la compétence exclusive des régions] mais dans l’aménagement d’un cours d’eau [relevant de la compétence exclusive de l’Etat selon l’article 2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (8)].

Devant ce dilemme, le Conseil d’Etat a du statuer. Il a opté pour la solution proposée par son commissaire du gouvernement en décidant conformément aux conclusions que « l’aménagement par une région d’un cours d’eau en voie navigable et la création d’un port sur ce cours d’eau doivent être précédés de décisions de l’Etat relatives à l’incorporation de ce cours d’eau dans le domaine public fluvial et au transfert de sa gestion à la région.  »

Ainsi, les limites de compétences en matière de domaine public fluvial sont fixées. Dès lors que l’opération envisage l’aménagement d’un cours d’eau existant, il est nécessaire que la collectivité obtienne au préalable une délégation de compétence de la part de l’Etat. Tel ne sera pas le cas lors de la construction, par la main de l’homme, d’une voie navigable. Cette solution se justifie pleinement au regard même de la philosophie du domaine public. Ce dernier doit être mis à l’abri de la prodigalité de ses gestionnaires. Or, si l’on admettait un émiettement du domaine public fluvial en attribuant une compétence de principe aux régions, le soucis de protection ne pourrait plus véritablement être respecté. Par conséquent, la position de la Haute juridiction administrative n’est sous aucun aspect contestable. Elle est d’ailleurs conforme à un autre avis du Conseil d’Etat qui prévoit que les dispositions de la loi du 22 juillet 1983 « n’excluent pas la possibilité pour la région de créer un port fluvial sur une voie navigable nouvelle et ne confient à aucune autre collectivité locale l’initiative d’une telle création. Simplement, dans ce cas et pour tenir compte du fait que l’affectation d’un cours d’eau au domaine public relève nécessairement de la compétence de l’Etat (…) un décret en Conseil d’Etat pris sur la proposition du Conseil régional doit prévoir le transfert à la région de la section navigable à aménager. »(9).

Qui sera propriétaire des dépendances ainsi créées ? Il faut distinguer selon que ces aménagements résultent de l’usage par la région de ses compétences propres en matière de création de canaux et ports fluviaux ou, au contraire si cela résulte de l’usage par la collectivité territoriale de sa compétence en vertu d’une délégation de l’Etat.

L’usage de la notion de "dépendances" à propos des infrastructures créées dans les deux cas de figure n’est pas fortuit. Il s’agira effectivement de tels démembrements du domaine public par application des critères jurisprudentiels rappelés précédemment. Il faut, tout d’abord, relever que l’aménagement d’un port et de son accès sera destiné au service public de la navigation intérieure et remplissant ainsi les exigences du premier critère de l’affectation à l’usage d’un service public. Le second critère cumulatif exigé par la jurisprudence est celui de l’aménagement spécial. Dans le cas de telles infrastructures, il ne fait aucun doute que l’aménagement spécial sera démontré d’autant que la jurisprudence n’a pas hésité à le reconnaître pour des infrastructures minimes. (10) 

La seule inconnue est la détermination de la personne publique propriétaire de ces nouvelles dépendances du domaine public. Henri Savoie, dans ses conclusions, n’envisage qu’un seul cas : lorsque la région décidera de créer soit un canal, soit un port fluvial conformément aux premières dispositions de l’article 5 de la loi de 1983. Dans cette situation, « ces dépendances domaniales appartiendront non pas à l’Etat mais à la région » et cela conformément à une position retenue par le Conseil d’Etat dans un avis prévoyant que : « aucune disposition de la loi du 22 juillet 1983 ne permet de soutenir que les dépendances domaniales régulièrement créées par les collectivités territoriales compétentes sont incorporées au domaine de l’Etat » (11). Cette solution n’emporte aucune critique.

Mais, lorsque les constructions et aménagement auront lieu sur des voies navigables en application d’une délégation de gestion de la part de l’Etat en faveur de la région, la solution adoptée précédemment n’est pas à mon avis, transposable à cette situation. En effet, dans ce cadre, il n’y aurait à aucun moment transfert de la propriété du bien à la région mais simplement transfert de la gestion de ce bien. 

Sur quels fondements serait-il possible d’incorporer ces dépendances au domaine public de l’Etat  ? Le premier fondement pourrait être celui même de la délégation. Lorsque la région déciderait de la construction ou de l’aménagement d’une voie navigable, elle agirait non pas en tant que gestionnaire de son propre domaine public mais au nom et pour le compte de l’Etat. Dès lors, l’ensemble de ces actes pourrait être considéré comme étant l’expression même de la volonté étatique et en conséquence, comme devant être une dépendance du domaine public de l’Etat. Le second fondement utilisable serait celui du principe réaffirmé dans le Code Civil et appliqué à de diverses occasions au domaine public, à savoir que «  l’accessoire suit le principal » (12). Nous avons vu précédemment que les voies navigables sont en principe la propriété de l’Etat. Les ports et les aménagements de ces voies navigables qui sont nécessaires, indispensables et indissociables à la navigation intérieure, seraient par conséquent des accessoires de ces voies. Ainsi, en application du principe susrappelé, l’Etat deviendrait propriétaire de ces aménagements réalisés par les régions. Cette solution affirmant la toute puissance de l’Etat pourrait paraître choquante. Seulement, il ne faut pas perdre de vue que le domaine public de la Nation a de tout temps, dû être protégé contre ses gestionnaires. Admettre que suite à une simple délégation de gestion, la collectivité obtiendrait la pleine propriété des biens réalisés, pourrait conduire à un nouvel émiettement du domaine public et ainsi risquer des actes de mauvaise gestion et une dilapidation du domaine public. Depuis 1566, cette solution n’est pas admise et il est très difficile de croire qu’en 2000 il pourrait en être autrement.

Benoît Tabaka
Directeur Editorial
rajf.org [ex-Jurisweb], Revue de l’Actualité Juridique Française.

1) Article 5 de la loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983  : 
« La région est compétente pour créer des canaux et des ports fluviaux et pour aménager et exploiter les voies navigables et les ports fluviaux qui lui sont transférés par décret en Conseil d’Etat sur proposition du conseil régional intéressé.
 Demeurent toutefois de la compétence de l’Etat les ports fluviaux d’intérêt national dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat. 
 La région peut concéder l’aménagement et l’exploitation des canaux, voies navigables et ports fluviaux à des personnes publiques, notamment à des chambres de commerce et d’industrie ou à des personnes privées. » (retour au texte)

2) Délibération du 8 novembre 1991 citée par Henri Savoie, Commissaire du gouvernement dans ses conclusions. (retour au texte)

3) En 1806, Pardessus, dans son " Traité des servitudes ", introduisit la notion d’affectation à l’usage du public et au service de l’intérêt général qui deviendront des critères de la domanialité publique consacrés par la jurisprudence. (retour au texte)

4) Voir en ce sens les arrêts : Conseil d’Etat, Section, 28 juin 1935, Marécar, Leb. p.734 pour l’affectation à l’usage du public et Conseil d’Etat, Section, 19 octobre 1956, Société Le Béton, Leb. p.375, GAJA pour l’affection à l’usage d’un service public. (retour au texte)

5) Aucun texte ni jurisprudence ne l’affirment aussi nettement comme le conçoit Henri Savoie, Commissaire du Gouvernement dans cette affaire. Seulement, il cite à l’appui de sa démonstration « les articles 3 et 4 du code du domaine public fluvial ou de l’article 124 de la loi de finances pour 1991 du 29 décembre 1990 qui tous traitent du domaine public fluvial comme appartenant à l’Etat. Enfin, la doctrine est unanime sur cette question de droit (voir par exemple la prise de position du professeur Chapus, Traité du droit administratif, T. II, n°409, 9ème édition).  ». En ce sens, l’article 124 de la loi de finances pour 1991 dispose par exemple que « L’exploitation, l’entretien, l’amélioration, l’extension des voies navigables et de leurs dépendances et la gestion du domaine de l’Etat nécessaire à l’accomplissement de ses missions sont confiés à l’établissement public créé par l’article 67 de la loi du 27 février 1912  » (retour au texte)

6) Article 1er du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure dispose que :
 « Le domaine public fluvial comprend :
- Les cours d’eau navigables ou flottables, depuis le point où ils commencent à être navigables ou flottables jusqu’à leur embouchure, ainsi que leurs bras, même non navigables ou non flottables, s’ils prennent naissance au-dessous du point où ces cours d’eau deviennent navigables ou flottables, les noues et boires qui tirent leurs eaux des mêmes cours d’eau, les dérivations ou prises d’eau artificielles même établies dans des propriétés particulières à condition qu’elles aient été pratiquées par l’Etat dans l’intérêt de la navigation ou du flottage ;  » Code disponible sur Légifrance (retour au texte)

7) Conseil d’Etat, Avis, Sections de l’Intérieur et des Travaux publics, 26 juin 1984, cité par Henri Savoie dans ses conclusions. (retour au texte)

8) Article 2 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure dispose que : « Les parties navigables ou flottables d’un fleuve, d’une rivière ou d’un lac sont déterminées par des décrets pris après enquête de commodo et incommodo, tous les droits des tiers réservés, sur le rapport du ministre des Travaux publics et des Transports, après avis du ministre chargé de la police ou de la gestion de ce cours d’eau ou de ce lac et du ministre des Finances et des Affaires économiques. » Disponible sur Légifrance (retour au texte)

9) Conseil, d’Etat, Avis, Section des Travaux publics, 7 et 14 janvier 1992, cité par Henri Savoie dans ses conclusions. (retour au texte)

10) Voir en ce sens l’arrêt du Conseil d’Etat, 11 mai 1959, Dauphin, Leb. p.294, où l’installation de deux poteaux et d’une chaîne empêchant l’accès des automobiles à l’allée des Alicantes à Arles justifiait un aménagement spécial pour l’affectation au service public culturel. (retour au texte)

11) Conseil d’Etat, Avis, Sections de l’Intérieur et des Travaux publics réunies, 26 juin 1984, cité par Henri Savoie dans ses conclusions. (retour au texte)

12) Voir en ce sens les diverses décisions englobant dans le domaine public terrestre les arbres [Tribunal des Conflits, 10 novembre 1964, Espitallier, Leb. p.607], réverbères [Conseil d’Etat, 20 avril 1952, Ville de Nice, RDP, 1956, p.575], feux de signalisation [Cour d’Appel de Poitiers, 29 juin 1931, D. 1932, II, p.65], ou plus imposant les gares [Conseil d’Etat, 25 avril 1951, Papin, Leb. 212]. (retour au texte)

© - Tous droits réservés - Benoit Tabaka - 12 février 2000