Avec la République parlementaire la révision ne sera que marginale et superficielle. La IIIe République n’en a connu que trois (3) : elles ne changeaient rien de fondamental, par contre le projet Doumergue qui aurait pu empêcher le délitement du régime fut rejeté ce qui aura pour effet indirect de favoriser le transfert du pouvoir constituant entre les mains du Maréchal Pétain le 10 juillet 1940. La IVe République n’a connu qu’une révision celle de 1954, son surnom de " réformette " souligne assez les ambitions limitées du texte (4).
La pratique de la Ve en la matière tranche incontestablement. Ce qui frappe c’est bien sûr le nombre des révisions (5) et par conséquent l’importance des transformations apportées à la Constitution. Depuis 1958, trente articles ont été modifiés, treize ont été ajoutés alors que seize étaient supprimés. Sur un plan qualitatif les différentes révisions sont plus ou moins importantes : certaines sont capitales comme celle de 1962 instituant l’élection du Président au suffrage universel. D’autres sont beaucoup plus formelles comme celle de 1963 qui modifie les dates d’ouverture des sessions parlementaires. 

Mais ce ne sont là que quelques paradoxes. Parmi ceux-ci deux doivent être soulignés. D’abord, on passe d’une révision exceptionnelle à une révision beaucoup plus ordinaire (I). Ensuite, on passe d’une révision qui était imposée par le Président de la République à une révision qui est imposée au Président (II).

I – D’une révision exceptionnelle à une révision ordinaire : la banalisation de la révision

Dans ses débuts la Ve République a peu révisé la Constitution et quand elle l’a fait c’est par le biais de procédures exceptionnelles. Par la suite, la situation s’est inversée : les procédures normales ont été mises en œuvre et ce beaucoup plus souvent. La révision s’est banalisée tant sur le plan de la procédure, que sur celui du rythme. 

A – En matière de procédure

L’article 89 qui prévoit la procédure normale de révision n’a été utilisé qu’en 1963, alors que deux révisions étaient déjà intervenues par des voies plus exceptionnelles.

a. Les procédures exceptionnelles ont été les premières utilisées

Pendant les deux mandats du général de Gaulle, la Constitution a été révisée trois fois. Une quatrième tentative rejetée a été fatale au fondateur du régime. Dans trois cas sur quatre, ce sont des procédures exceptionnelles qui ont été utilisées. Qui plus est, deux types de procédures exceptionnelles ont été mis en œuvre. L’une était explicitement exceptionnelle, l’autre ne l’était qu’implicitement.

La première révision de la Constitution est intervenue en 1960, dans le cadre de l’article 85 de la Constitution. Cet article, qui d’ailleurs a disparu en 1995 (6), mettait en place une procédure " dérogatoire ". Ce caractère était explicitement indiqué dès le début de l’article : " Par dérogation à la procédure prévue à l’article 89 …. ". Il s’expliquait sans doute par le fait que cette procédure ne pouvait s’appliquer qu’à l’ancien Titre XII relatif à la Communauté française, cette union de type fédératif qui unissait la France et ses anciennes colonies. L’article 85 permettait d’associer les organes de la Communauté à la révision des dispositions de la Constitution qui l’organisait. Désirant passer d’une Communauté institutionnelle à une Communauté conventionnelle (7) on modifia le mode de révision en question. C’est ainsi que l’article 85 fut révisé dans le cadre de la procédure qu’il mettait en place (8). Une révision d’un mode de révision- ce qui déjà est exceptionnel- était accomplie dans un cadre exceptionnel ! Mais le caractère exceptionnel de cette procédure était explicitement souligné. Il n’en allait pas de même de la révision suivante.

En 1962, ce sont les articles 6 et 7 de la Constitution qui furent modifiés, l’élection présidentielle au suffrage universel entrait ainsi dans le droit constitutionnel de la Ve, mais par une porte dérobée (9). C’est en effet l’article 11 de la Constitution qui a été utilisé, c’est à dire un article qui explicitement n’était pas prévu pour réviser la Constitution. 

La controverse a été vive à l’époque. Une très grande partie des constitutionnalistes était opposée à l’emploi du référendum de l’article 11 qui ne pouvait être réservé qu’à l’adoption des lois ordinaires. Et le professeur Marcel Prélot qui pourtant était loin d’être un adversaire du Général de Gaulle n’hésitait pas à parler de " voie de fait " (10). Quant à la classe politique, elle était tout autant hostile à ce référendum et Gaston Monnerville, Président du Sénat parlait lui de " forfaiture " pour caractériser le recours à l’article 11 dans ces circonstances.

Plus de vingt cinq ans après, François Mitterrand, élu Président de la République au suffrage universel, n’hésitait pas à déclarer - alors qu’il avait été l’un des adversaires les plus acharnés à la réforme : " L’usage de l’article 11 établi et approuvé par le peuple peut désormais être considéré comme l’une des voies de la révision concurremment avec l’article 89" (11). De son côté le Comité consultatif pour la révision de la Constitution créé le 2 décembre 1992 qui rassemblait les plus éminents constitutionnalistes et que présidait le Doyen Georges Vedel, proposait certes d’interdire l’usage de l’article 11 pour réviser la Constitution mais uniquement dans la mesure où l’article 89 lui-même prévoirait l’organisation d’un référendum en cas de rejet par une assemblée d’un projet de révision.(12) Le véritable problème était en effet le suivant : le Parlement peut-il empêcher le peuple de se prononcer sur un projet de révision constitutionnelle ? C’est parce que les deux assemblées ne voulaient pas en 1962 de l’élection présidentielle au suffrage universel que le général de Gaulle a utilisé l’article 11. C’est parce que François Mitterrand a vu son projet de révision en 1984 (13) rejeté par le Sénat qu’il s’est rallié à la position que pourtant il avait combattue. Toutefois, il n’osera pas la mettre en œuvre.

Si le " débat passionné " sur l’utilisation de l’article 11 est devenu " somnolent " (15), c’est sans doute parce qu’il est aujourd’hui dépassé. Aucun président même convaincu de son bon droit ne choisirait une telle solution, l’exemple de François Mitterrand en témoigne. Seules les circonstances exceptionnelles et surtout la période exceptionnelle
 les deux mandats du fondateur de la Ve - peuvent expliquer le recours à une telle procédure exceptionnelle. La deuxième utilisation de l’article 11 aux mêmes fins, en 1969 renforce d’ailleurs ce caractère exceptionnel. On sait que cette tentative a échoué et qu’en conséquence le général de Gaulle a démissionné. Avec ce départ, une pratique très particulière du régime prenait fin. Le principat gaullien se terminait et avec lui cette utilisation originale du référendum. La procédure normale pouvait donc être utilisée.

b. Mais l’article 89 a finalement été mis en œuvre

De toute évidence la procédure normale est celle prévue par l’article 89. D’ailleurs, c’est l’article unique du titre XVI dont le libellé est éloquent  : " De la révision ". Sa première utilisation remonte certes à la présidence du général de Gaulle, mais comme à l’époque, on l’a vu, l’exception était devenue la norme, à son tour la norme était devenue l’exception (15). Si, l’article 89 s’est finalement imposé, c’est toujours d’une manière bien particulière. C’est à dire avec initiative présidentielle et ratification du Congrès.

L’article 89 prévoit trois phases pour la révision de la Constitution. La première est celle de l’initiative, la seconde celle de l’adoption, la dernière celle de l’adoption définitive. Chacune de ces phases peut relever d’un titulaire différent sauf l’adoption qui appartient toujours au deux assemblées du Parlement. La succession de tel ou tel titulaire dessine une procédure déterminée. 

En réalité, l’article 89 met en place deux procédures. La première se caractérise par le fait que l’initiative appartient aux membres du Parlement. Chaque député, chaque sénateur peut ainsi être à l’origine de la révision de la Constitution. Que la proposition de loi constitutionnelle soit signée par un seul parlementaire ou plusieurs. De nombreuses propositions de lois constitutionnelles ont déjà été déposées. Mais rarement elles ont pu franchir l’obstacle de l’inscription à l’ordre du jour. En effet, comme en matière législative, l’ordre du jour prioritaire prévu par l’article 48 de la Constitution permet au Gouvernement d’écarter les textes qui ne lui conviennent pas. La révision de 1995 (16), en prévoyant qu’ " une séance par mois est réservée par priorité à l’ordre du jour fixée par chaque assemblée " a permis aux assemblées de maîtriser dans une plus large mesure leur ordre du jour législatif comme constitutionnel. Ainsi, récemment et pour la première fois, une proposition de loi constitutionnelle a-t-elle été discutée à l’Assemblée nationale (17). C’est cette même " fenêtre parlementaire " que comptait utiliser Valéry Giscard d’Estaing en déposant sa proposition de loi constitutionnelle tendant à réduire le mandat présidentiel (18).

La deuxième phase, celle de l’adoption peut alors se dérouler. Elle implique l’intervention des deux assemblées sur un pied d’égalité. A ce jour aucune proposition de loi constitutionnelle n’a passé ce stade et par conséquent la troisième étape de cette procédure, le référendum, n’a jamais été mise en œuvre.
C’est l’autre procédure prévue par l’article 89 qui a été systématiquement utilisée (19). Elle se caractérise par le fait que l’initiative vient ici de l’exécutif, plus précisément du Président de la République sur proposition du Premier ministre. L’initiative prend donc la forme d’un projet de loi constitutionnelle qui est adopté en Conseil des ministres. Il est ensuite examiné par chacune des deux assemblées et doit être adopté dans les même termes par celles-ci. L’adoption se faisant dans les mêmes conditions que celles en vigueur pour l’adoption d’une loi ordinaire c’est à dire la majorité des suffrages exprimés. Toutefois, le Gouvernement ne peut utiliser l’article 49.3, " puisque l’article 89 exige que le texte soit " voté " et qu’il ne le serait pas si l’Assemblée n’était invitée qu’à se prononcer sur une motion de censure éventuelle " (20). Par contre, il peut recourir au vote bloqué prévu par l’article 44.3. C’est d’ailleurs ce qui s’est passé lors de la première utilisation de cette procédure de révision. Lors de celle de 1992 ( Maastricht) le Gouvernement après y avoir songé y a finalement renoncé (21).

Enfin, pour arriver à l’adoption d’un texte identique rien ne s’oppose à la réunion de la commission mixte paritaire prévue par l’article 45 alinéa 2, mais bien sûr sans que les conséquences attachées à cette réunion et prévues par les alinéas suivants puissent être mises en œuvre. Il s’agirait donc d’une Commission " informelle " comme le précise Guy Carcassonne (22). Mais cette voie n’a jamais été utilisée. Des réunions tout à fait informelles celles là, " des hiérarques des partis " ont été préférées pour arriver à un accord en 1995 (23).

Lorsque le texte est adopté par les deux assemblées c’est le peuple qui ratifie la révision par référendum. Cependant le Président de la République a la possibilité de préférer à cette voie populaire, une voie parlementaire : celle du Congrès. D’après le texte constitutionnel cette voie parlementaire est l’exception, mais, "force est de constater que depuis 1963 une véritable coutume constitutionnelle s’est formée faisant du recours au Congrès la procédure de droit commun dans le cadre de l’article 89 " (24). Douze lois constitutionnelles sur treize ont été ainsi adoptées. Ce qui est grave, c’est que " l’option mineure " (25) ou encore la " procédure subalterne "(26) l’emporte sur ce qui semblait devoir être la règle non seulement juridiquement mais politiquement. L’esprit de la Constitution de 1958 se résume en effet dans une intervention plus importante du peuple dans l’exercice du pouvoir. Or cette intervention populaire dans le pouvoir constituant semblait être ainsi reléguée à jamais jusqu’à la dernière révision. La confiscation de la Souveraineté du peuple par ses représentants n’a pas pour autant disparue, elle est simplement atténuée. 
Si donc, on est passé des procédures exceptionnelles des articles 85 et 11 aux procédures normales de l’article 89, dans le cadre de celles-ci, c’est quand même la voie exceptionnelle qui a été privilégiée, celle du Congrès. Même si la dernière révision a rompu ce qui apparaissait comme une tradition. En matière de rythme on est également passé de l’exception au normal ou plus exactement au banal. 

B – En matière de rythme

La Constitution a été révisée quinze fois en quarante deux ans ! Mais depuis 1992 le rythme s’est emballé puisque dix révisions sont intervenues, soit un petit peu plus d’une par an. " On serait tenté de dire que trop c’est trop et l’on pourrait se demander si l’on ne serait pas passé d’un excès à un autre en succombant à un véritable " révisionnisme " de principe." (27) Cette banalisation de la révision a frappé les esprits en France parce que historiquement, on l’a vu, la révision était pratiquement inconnue même si l’on en parlait beaucoup. Or nombreux ont été ceux qui ont déploré cette " révisionite aiguë " pourtant paradoxalement le résultat n’est aussi inquiétant.

a. Il peut sembler grave de modifier trop souvent la Constitution

L’argument essentiel mis en avant pour déplorer la banalisation de la révision tient au caractère fondamental de la Constitution. " Une Constitution n’est pas en effet un texte ordinaire ; c’est la Loi des lois l’acte solennel par lequel une société déclare les principes qui la fondent, qui la rassemble et l’organise " comme le rappelle Dominique Rousseau (28). Or pour beaucoup, ce caractère sacré devient synonyme d’immutabilité. On ne touche pas au sacré, réviser la Constitution reviendrai à briser les Tables de la Loi. C’est cette position qu’exprime François Luchaire quand il écrit : " comment croire au caractère sacré d’une Constitution si on la modifie tous les six mois petit bout par petit bout " (29). Une telle attitude, si elle se comprend a priori est critiquable à plus d’un titre. 

En premier lieu, elle repose sur une conception figée des choses et des gens or, comme le rappelait Royer-Collard " Les Constitutions ne sont point des tentes dressées pour le sommeil "(30). Le droit en général doit accompagner la réalité sociale et parfois même la précéder sans cependant s’en écarter trop. Ni conservatoire ni laboratoire le droit se doit d’être selon Georges Vedel " un espace de cohabitation pacifique accueillant l’un et l’autre "(31). Ce qui est vrai du droit en général l’est évidemment de la Constitution.

Le mythe de l’intangibilité doit également être rejeté pour des raisons plus politiques. " Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. "(32)Cette belle et célèbre formule révolutionnaire reprend l’argument précédant mais le prolonge en posant la question en termes de liberté, celle de générations l’une par rapport à l’autre. Mais, il peut s’agir aussi de la liberté d’une génération à l’égard d’elle-même, pourquoi serait-elle liée définitivement ? " La nation n’est pas faite par la Constitution, c’est elle qui fait la Constitution "(33)

Enfin le mythe de l’intangibilité doit être réfuté pour des raisons plus juridiques. La Constitution est certes la norme suprême. Mais le pouvoir constituant n’est pas lié par elle. " Le pouvoir constituant est souverain, il lui est loisible d’abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu’il estime appropriée " rappelait le Conseil constitutionnel (34). Le fait que ces dernières années la Constitution ait repris la place qui doit être la sienne dans un Etat de droit a entraîné une dérive : la Constitution serait au-dessus de tout et même du pouvoir constituant. Il y a là une conception faussée dans laquelle le moyen devient la fin. Le Doyen Vedel a stigmatisé cette vision en ces termes : " Gardons-nous que la créature – la Constitution – n’échappe à son créateur – le pouvoir constituant – et que l’exaltation de l’une ne s’accompagne de la mise en cage de l’autre ".(35)

b. Paradoxalement le résultat n’est pas inquiétant

Les nombreuses révisions n’ont finalement pas eu de conséquences négatives au contraire serait-on tenté de dire. Ainsi, ont-elles globalement renforcé les institutions et singulièrement l’Etat de droit. Elles remplissent de cette façon une véritable fonction stabilisatrice (36). Dans ces conditions, comme l’annonçait le Comite Vedel la révision procède : " d’un système de valeurs reconnaissant l’autorité de la règle de droit non comme le but ultime valable en soi, mais comme le moyen irremplaçable de promouvoir les droits de l’homme et de faire vivre la République et ses idéaux "(37)

C’est d’abord la position du Conseil constitutionnel en tant que garant de la suprématie constitutionnelle qui a été renforcée, par la révision de 1974 (38). Cette révision élargissait la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou sénateurs. Apparemment il s’agissait simplement d’une petite modification d’ordre procédural. De fait, elle rendait la saisine du Conseil en vue de contrôler la constitutionnalité d’une loi beaucoup plus facile et donc beaucoup plus fréquente. Ainsi, la décision " Liberté d’association "(39) qui peut être considérée comme fondatrice du contrôle de constitutionnalité a vu sa portée s’élargir sensiblement grâce à cette révision puisque de virtuel, ce contrôle devenait réel. Virtuel il l’était dans la mesure où avant cette décision, c’est à dire en six ans, le Conseil n’avait été saisi que huit fois. A l’heure actuelle, c’est huit fois par an que le Conseil est saisi en vue d’examiner la constitutionnalité d’une loi ordinaire (40) : le contrôle est bien devenu réel. La plupart des grandes lois sont désormais contrôlées (41).

D’autres révisions ont été provoquées par le Conseil constitutionnel lui-même. Saisi sur la base de l’article 54 il a eu à se prononcer sur la conformité de traités non encore ratifiés. Il s’agissait des traités de Maastricht, d’Amsterdam et plus récemment de la convention instituant une Cour pénale internationale. 

Dans ces trois cas, le traité a été déclaré non conforme. Pour le ratifier la révision était donc nécessaire (42). Ainsi la révision de la Constitution permet-elle de contribuer à la mise en place d’un ordre juridique plus harmonieux non seulement sur le plan interne- contrôle de constitutionnalité des lois renforcé- que sur le plan international – mise en conformité de la Constitution avec un traité-(43). Ces révisions ont été décidées " sous l’influence du Conseil constitutionnel "(44) D’autres l’ont été sous l’influence des divers organes et forces politiques à des fins parfois moins nobles il est vrai. C’est pour cela que les nombreuses révisions ont souvent été interprétées comme le produit d’une politique constitutionnelle remplissant le vide d’une véritable politique.(45). En bref, la révision a pu peut être souffrir de cette instrumentalisation. Tout cet aspect stratégique
 qui souvent n’est d’ailleurs pas dominé - souligne une autre évolution paradoxale.
 

II – D’une revision Imposee par le Président a une revision imposee au Président : la normalisation de la revision

La révision de la Constitution a souvent été décidée, en réalité, par le Président de la République. Même si la forme a été respectée, la décision était maîtrisée par lui. Depuis quelques temps la révision semble de plus en plus imposée au Président de la République.

A – Une décision maîtrisée par le Président de la République 

Pendant de nombreuses années, en raison de la concordance des majorités le Président de la République a pu jouer un rôle hégémonique. En matière de révision il en est allé de même bien sûr. Mais, cette situation connaît, ces dernières années, des limites.

a. Une maîtrise liée au phénomène majoritaire

A partir de 1962 et plus précisément au lendemain de la dissolution du 9 octobre 1962 la France connaîtra pour la première fois une majorité parlementaire cohérente, stable et disciplinée. C’est ce que l’on appelle le phénomène majoritaire. Mais surtout, ces députés de la majorité ont été élus parce qu’ils soutiennent le Président de la République. Ainsi naissait le " phénomène majoritaire à la française "(46). Par ce biais, le Président de la République devenait le véritable chef de tout l’exécutif : il pouvait maîtriser le pouvoir du Premier ministre de lui proposer la révision. Devenu le véritable chef de la majorité parlementaire il pouvait bien sûr compter sur l’appui du Parlement en vue de l’adoption des projets de révision.

Le Président de la République exerce, on le sait, un certain nombre de pouvoirs sur proposition du Premier ministre ou d’un autre organe. Ainsi, en vertu de l’article 8.1 nomme-t-il les ministres sur proposition du Premier ministre. Il en va de même on l’a vu s’agissant de la révision. La proposition préalable du Premier ministre conditionne la décision présidentielle  : pas de proposition de révision, pas de révision. Ce qui conduit à un véritable partage du pouvoir de décision présidentiel. Mais, le partage reste formel en raison du fait majoritaire. De la même manière que le contreseing est un dû, la proposition préalable est une formalité : elle est acquise d’avance. Toutes les révisions entreprises en dehors des périodes de cohabitation ont en effet été véritablement décidées par le Président seul. En particulier, la révision de 1995 élargissant notamment le domaine du référendum, correspond à une quasi-promesse électorale du candidat Chirac. Celui-ci, élu Président, prendra véritablement l’initiative. La proposition du Premier ministre a bien été faite…. pour la forme.

Si le Premier ministre joue en la matière un rôle formel, c’est parce qu’il reconnaît dans le Président de la République son chef sur le plan politique, mais c’est aussi parce qu’il s’appuie sur une majorité de députés qui se réclament du Président.

Le fait majoritaire va également avoir pour effet de neutraliser le Parlement, sur un double plan. En premier lieu, c’est la capacité d’initiative du Parlement qui est réduite à néant. Celui-ci peut par l’intermédiaire de ses membres prendre concurremment avec le Président de la République, l’initiative de la révision. Or, la connivence politique qui lie les parlementaires de la majorité au Président les empêche d’emprunter cette voie qui serait perçue comme allant à l’encontre du rôle primordial joué parce dernier. Et si la conviction politique à la base du phénomène majoritaire ne suffit plus alors la contrainte de la rationalisation aura raison de l’obstination éventuelle de certains. La maîtrise de l’ordre du jour, on l’a vu permet de déjouer de tels pièges, mais rappelons-le depuis 1995 une " fenêtre parlementaire " pourrait permettre à l’avenir de faire sauter ce verrou. Non content de maîtriser l’initiative parlementaire, le Président de la République maîtrise également le pouvoir d’adoption du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle doit être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées du Parlement. Cela ne représente en période de concordance des majorités qu’une formalité là encore. Par définition dans ces périodes l’Assemblée nationale est acquise au Président de la République : le vieil adage " si veut le Roi, si veut la loi " peut en effet être transposé en : " si veut le Président, si veut la loi ". Tant que le phénomène majoritaire a existé les choses se sont passé ainsi. D’ailleurs, c’est parce que ce phénomène n’existait pas encore que le général de Gaulle a préféré, en 1962, la voie de l’article 11 pour instituer l’élection présidentielle au suffrage universel. 

b. Une maîtrise limitée

Quand le Président de la République maîtrise l’Assemblée nationale en raison du phénomène majoritaire, il ne maîtrise pas pour autant le Sénat. Et celui-ci peut alors jouer un rôle important. Il dispose en effet d’un véritable " pouvoir d’empêcher la révision " comme le souligne Stéphane Pierré-Caps (47). Ce droit de veto, ayant déjà été utilisé dans des circonstances différentes.

La première utilisation remonte à 1984. Dans la " querelle scolaire " qui opposait le Gouvernement à l’opposition, les sénateurs avaient proposé, pour trancher le débat d’organiser un référendum. Saisissant la balle au bond, le Président de la République, François Mitterrand, avait répondu que juridiquement cela était impossible, le domaine du référendum étant limité. Mais, il était prêt à engager une révision de la Constitution pour élargir le domaine de l’article 11 " aux projets de lois concernant les garanties fondamentales des libertés publiques" (48). De plus, il annonçait que le projet de révision serait soumis à référendum dès que les deux assemblées du Parlement l’auraient adopté. Ainsi, le " référendum sur le référendum" était-il projeté. Pris à son propre piège le Sénat qui fut saisi le premier du projet de loi constitutionnelle rejeta le texte de la manière la plus claire et la plus directe puisqu’il vota par deux fois la question préalable refusant ainsi tout débat.

Elu au suffrage indirect, le Sénat empêchait de cette façon le peuple de se prononcer. Conscient de ce qu’il y avait de négatif dans cette attitude, le Sénat procéda de manière quelque peu différente en 1990. Il s’agissait là d’introduire l’exception d’inconstitutionnalité dans notre droit (49). Le Sénat y était opposé mais il ne refusa pas le débat et au contraire amenda le texte de l’Assemblée nationale. Les modifications étaient telles que la révision fut abandonnée. La seconde chambre poursuivit dans cette voie lors de la révision nécessaire en vue de la ratification du traité de Maastricht. Elle présenta alors un certain nombre de modifications supplémentaires qu’elle arracha d’autant plus facilement qu’elle savait le Président attaché au succès de la révision. Mais, cela n’alla pas sans mal puisque le Sénat fut accusé par le Garde des sceaux, comme en 1990, de modifier l’équilibre institutionnel de la Constitution de 1958 (50). Si l’obstacle à la révision peut venir du Sénat comme on vient de le voir, il peut venir aussi du Congrès. 

Le Congrès est la troisième assemblée parlementaire : elle est formée par l’ensemble des députés et des sénateurs. La présidence est assurée par le Président de l’Assemblée nationale. Le Congrès n’intervient que pour approuver ou rejeter le texte que les deux assemblées ont séparément adopté. Aucun amendement ne peut être déposé. Mais, la majorité requise est renforcée puisqu’elle est des 3/5e. Cette exigence a conduit à trois reprises le Président de la République à renoncer à la révision : en différant la convocation du Congrès, en n’inscrivant pas le texte à l’ordre du jour de ce dernier ou enfin en annulant sa convocation.

C’est d’abord Georges Pompidou qui abandonnera sa réforme tendant à substituer le quinquennat au septennat. Les deux assemblées avaient certes voté le texte (51), mais au vu des résultats obtenus la majorité des 3/5e au Congrès était hors d’atteinte. Comme l’option populaire semblait incertaine en raison du demi-succès du référendum organisé l’année précédente sur l’entrée de la Grande Bretagne dans le " Marché Commun ", Georges Pompidou a différé sa décision. Son décès prématuré suspendra cette révision.

Son successeur, Valéry Giscard d’Estaing, subira également les conséquences de cette insuffisance de majorité qualifiée. En même temps que la révision instituant une saisine du Conseil constitutionnel par l’opposition, le Président de la République avait initié une autre révision relative au statut des suppléants. 

Les deux lois constitutionnelles avaient été toutes les deux adoptées par les deux assemblées séparément, mais là encore la deuxième, n’avait obtenu à l’Assemblée nationale que la majorité des suffrages exprimés ce qui était suffisant à ce stade de la procédure, mais qui condamnait son approbation par le Congrès. Comme celui-ci avait été convoqué pour approuver les deux textes, le Président après avoir espéré un revirement d’un certain nombre de députés renonça à inscrire le deuxième projet de loi constitutionnelle à l’ordre du jour du Congrès. La voie du référendum était ici hors de propos en raison de l’objet même de la révision.

Enfin plus récemment, Jacques Chirac, pour mettre un terme à la réforme de la justice avait convoqué le Congrès le 24 janvier 2000. Celui-ci devait adopter la loi constitutionnelle réformant le Conseil Supérieur de la Magistrature. Là encore, devant les risques de défection d’une partie importante de l’opposition le Président a du se résoudre à revenir sur sa décision. La convocation du Congrès fut annulée le 18 janvier 2000.

Le Président peut donc voir sa décision contrée par le Parlement, mais une étape supplémentaire a été franchie dans la marginalisation présidentielle.
 

B – Une décision de plus en plus imposée au Président de la République

En période de cohabitation, " l’impulsion ne vient plus du Président qui se trouve réduit à un combat d’arrière-garde, quand il n’est pas entraîné plus loin qu’il n’aurait voulu " ce constat de Benoît Jeanneau (52) souligne l’évolution assez paradoxale de la fonction présidentielle en ce domaine. Dans ce nouveau contexte, le Président de la République est amené le plus souvent à céder aux sollicitations du Premier ministre d’autant plus que d’autres sollicitations émanant du Parlement peuvent se révéler plus efficaces.

a. La sollicitation du Premier ministre

Le Premier ministre a été amené à solliciter le Président de différentes manières. Soit la demande concerne une question sur laquelle le Président s’est déjà déclaré favorablement. Il lui est difficile alors de refuser. Soit, elle est plus abrupte : le Premier ministre utilise un rapport de force favorable.

La première hypothèse s’est présentée deux fois. 

C’est tout d’abord Edouard Balladur qui dès le début de la seconde cohabitation, dans sa déclaration de politique générale, va opérer un tri parmi les dispositions des deux projets de lois constitutionnelles qui avaient été déposés juste avant les élections législatives (53). Ces deux textes qui modifiaient un grand nombre d’articles de la Constitution étaient issus du Comité consultatif pour la révision de la Constitution. 

Le Premier ministre ne retiendra que le premier projet de loi et encore annoncera-t-il que seules les dispositions concernant le Conseil supérieur de la magistrature et la Cour de justice de la République seraient examinées. Ce faisant il imposait au Président de la République une révision dont il dessinait les contours à l’intérieur de celle que le Président avait déjà annoncé.

Un schéma semblable se présentera lors de la cohabitation suivante (54). Le Président de la République, Jacques Chirac avait, dès décembre 1996, annoncé une réforme de la justice. Le mois suivant, il installait une commission présidée par Pierre Truche, premier Président de la Cour de Cassation et chargée de réfléchir aux moyens d’assurer l’indépendance du parquet et la présomption d’innocence. Lionel Jospin arrivé au pouvoir après les élections législatives des 25 mai et 1er juin 1997 faisait connaître en Conseil des ministres le 29 octobre 1997 son plan de réforme pour la justice. L’un de ses volets comprenait un projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Il était difficile dans ces conditions au Président de la République de refuser. L’accord se concrétisera le 15 avril 1998 par l’adoption en Conseil des ministres du projet de loi constitutionnel. 

Le Premier ministre poussera plus loin son avantage sur un autre terrain que le Président n’avait pas balisé à l’avance. En réalité, il suggèrera plusieurs révisions, le Président de la République ne pouvant toutes les rejeter. D’autant plus que d’autres réformes ne nécessitant pas de révision constitutionnelle étaient également proposées. C’est donc un véritable marchandage auquel se livreront les deux têtes de l’exécutif qui débouchera sur des concessions de part et d’autre. Ainsi, le texte sur la Nouvelle Calédonie sera-t-il accepté (55) de même que celui sur l’égalité entre les hommes et les femmes (56). Mais, le Président de la République résistera parfois. Ainsi refusera-t-il d’inscrire le texte sur le Conseil Supérieur de la Magistrature à l’ordre du jour du Congrès en juillet 1999 qui se prononcera par contre sur la parité et sur la Cour pénale internationale. La suspension de sa décision étant destinée à faire progresser la partie simplement législative du dossier " Justice ". Quant celle-ci sera prête selon le Président et le Premier ministre, ce seront les parlementaires de l’opposition qui feront alors capoter le projet, le Président devant alors se résoudre comme on l’a vu à annuler la convocation du Congrès de janvier 2000.

Par contre, il refusera au printemps 98 la révision relative aux incompatibilités relatives aux fonctions de ministre et plus catégoriquement, fin juin 1999, la révision qu’impliquait la ratification de la Charte européenne sur les langues régionales et minoritaires que le Conseil constitutionnel avait déclaré, quelques jours plus tôt, non conforme à la Constitution (57). De même, il rejettera à plusieurs reprises et tout aussi catégoriquement la révision relative au quinquennat (58). Pour vaincre la résistance du Président de la République sur ce point, la sollicitation parlementaire sera plus efficace.

b. La sollicitation du Parlement

Elle est relativement rare, mais elle est efficace. Elle fonctionne surtout comme une menace. Elle permet de faire pression sur le Président de la République qui se décide alors à suivre la voie que lui montre le Premier ministre.

Le premier cas remonte à la deuxième cohabitation. Après l’annulation par le Conseil constitutionnel de la loi relative à la maîtrise de l’immigration, le Premier ministre, Edouard Balladur arrive à convaincre le Président de la République, François Mitterrand de prendre l’initiative d’une révision de la Constitution tendant à restreindre le droit d’asile afin de rendre la Constitution ainsi modifiée conforme à la loi ! Si le Président de la République qui n’était pas favorable à une telle révision s’y est finalement résolu c’est parce que " En refusant de s’entendre avec le Premier ministre sur une formule transactionnelle, le Président François Mitterrand risquait donc de voir surgir une proposition de révision d’origine parlementaire encore moins respectueuse du droit d’asile " (59) Or une telle initiative parlementaire aurait nécessairement débouché au stade de la ratification sur un référendum et dans ces conditions, il était clair que sur une telle question, par démagogie des restrictions plus importantes du droit d’asile auraient pu être apportées. L’initiative parlementaire était simplement agitée comme un épouvantail. Cette menace a réussi à convaincre le Président. Dans ce cas, la sollicitation parlementaire était simplement envisagée, dans celui du quinquennat, la sollicitation parlementaire a été réalisée.

Le 9 mai 2000 une proposition de loi constitutionnelle tendant à réduire le mandat présidentiel à cinq ans était déposée à l’Assemblée nationale (60). Elle était signée notamment par Valéry Giscard d’Estaing. Sans que cette proposition n’ait était discutée, elle a finalement réussi à convaincre le Président de la République de changer d’avis sur la question du quinquennat et à pendre l’initiative de la révision de la Constitution. Le Président savait bien que sans ce retournement la proposition de loi constitutionnelle aurait été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et aurait été adoptée ainsi que par le Sénat. Dans ces conditions, le référendum qui nécessairement aurait suivi se serait transformé en un échec pour le Président alors qu’en récupérant la réforme et en la portant à son compte il transformait le référendum, que cette fois-ci il avait décidé en une victoire.
 ? 

Désormais, la révision s’est banalisée non pas tant, en terme quantitatif, que dans son esprit. La révision n’est plus en effet cette procédure présidentielle qui permettait au chef de l’Etat d’en retirer les bénéfices politiques. Elle est devenue une procédure purement technique qui permet simplement d’opérer quelques modifications du texte constitutionnel. 

En cela elle s’est normalisée. Cette normalisation se traduit aussi, bien sûr, par le recours au référendum et plus seulement au Congrès. De la révision de 1962, sur la base du référendum de l’article 11 à la révision actuelle par référendum de l’article 89, on mesure le chemin parcouru !

30 janvier 2001
 
 

Notes de Bas de page  :

1/ Louis Favoreu «  Souveraineté et supraconstitutionnalité » Pouvoir n° 67- 1993 pp.71-77 voir p.73

2/ Une seule exception peut être citée : la révision du 29 décembre 1831 sous la Monarchie de juillet, mais outre le fait qu’elle était prévue dans la Charte elle-même, son objet était minime. 

3/ La loi constitutionnelle du 21 juin 1879 permettait le retour à Paris du siège des pouvoirs publics, celle du 14 août 1884 prévoyait que la forme républicaine du Gouvernement ne pouvait faire l’objet d’une proposition de révision et rendait inéligibles les membres des familles ayant régné en France. Enfin la loi constitutionnelle du 10 août 1926 créait une Caisse autonome d’Amortissement.

4/ Loi constitutionnelle du 4 décembre 1954

5/ Les 15 révisions sont les suivantes :
1. Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960 (JO du 8 juin 1960) ; Révision relative à la Communauté française ; Procédure de l’article 85.
2. Loi constitutionnelle n° 62-1292 du 6 novembre 1962 (JO du 7 novembre 1962) ; Election du Président de la République au SUD ; Procédure de l’article 11.
3. Loi constitutionnelle n° 63-1327 du 30 décembre 1963 (JO du 31 décembre 1963)  ; Modification des dates des sessions du Parlement ; Procédure de l’article 89.
4. Loi constitutionnelle n°74-904 du 29 octobre 1974 (JO du 30 octobre 1974) ; Saisine du Conseil Constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs ; Procédure de l’article 
5. Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 (JO du 19 juin 1976) ; Empêchement d’un candidat à l’élection présidentielle ; Procédure de l’article 89. 
6. Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 (JO du 26 juin 1992) ; Traité de Maastricht  ; Procédure de l’article 89 
7. Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 (JO du 28 juillet 1993) ; CSM et responsabilité pénale des ministres ; Cour de Justice de la République  ; Procédure de l’article 89. 
8. Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 nov. 1993 (JO du 26 nov. 1993) ; Droit d’asile  ; Procédure de l’article 89.
9. Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 (JO du 5 août 1995) ; Champ du référendum ; session unique ; suppression des titres relatifs à la Communauté française et aux dispositions transitoires ; Procédure de l’article 89.
10.Loi constitutionnelle n°  96-138 du 22 février 1996 (JO du 23 février 1996) ; Lois de financement de la Sécurité sociale ; Procédure de l’article 89.
Il. Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet l998 (JO du 2l juillet 1998) ; Nouvelle-Calédonie  ; Procédure de l’article 89 
12. Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 ( JO du 26 janvier 1999) ; Ratification du Traité d’Amsterdam ; Procédure de l’article 89.
13. Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999 (JO du 9 juillet 1999) ; Cour pénale internationale ; Procédure de l’article 89.
14. Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 (JO du 9 juillet 1999) ; Egalité entre les hommes et les femmes ; Procédure de l’article 89.
15. Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 ( JO du 3 octobre 2000)

6/ Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995

7/ Voir Charles Debbasch, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci « La Ve République » Economica, 2e édition,1988 p. 221

8/ Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960

9/ Loi constitutionnelle n° 62-1292 du 6 novembre 1962

10/ Voir Gérard Connac « Les débats sur le référendum sous la Ve République » Pouvoir n° 77, 1996, p. 101

11/ Pouvoirs n° 45, 1988

12/ Le texte de l’article 82 du projet préparé par le Comité était rédigé de la manière suivante :
« Lorsque le projet ou la proposition n’a pas été voté en termes identiques après deux lectures par chaque assemblée, le Président de la République peut soumettre au référendum le texte adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par l’une ou l’autre des assemblées.  » Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution JORF 16 février 1993 p 2551.

13/ Projet de loi constitutionnelle du 20 juillet 1984 tendant à élargir le domaine du référendum de l’article 11. 

14/ Gérard Connac « Les débats sur le référendum sous la Ve République  » op. cit. p. 100

15/ Loi constitutionnelle n° 63- 1327 du 30 décembre 1963

16/ Loi constitutionnelle n°95-1256 du 4 août 1995 

17/ Proposition de Loi Constitutionnelle tendant à compléter l’article 3 de la Constitution et relative au droit de vote et à l’éligibilité des étrangers non communautaires dans les élections municipales adoptée en première lecture à adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 3 mai 2000

18/ Proposition de loi constitutionnelle n° 2363 portant modification de l’article 6 de la Constitution.

19/ Sur les 15 révisions intervenues sous la Ve République, 13 ont emprunté la procédure de l’article 89, toutes ces 13 révisions sont issues d’une initiative présidentielle.

20/ Guy Carcassonne « Surprises, surprises…les révisions de la Constitution » RDP n° 5/6- 1998 pp. 1486-1497 voir p.1490

21/ Pierre Avril et Jean Gicquel « L’apport de la révision à la procédure parlementaire » Revue française de Droit constitutionnel 1992 n° 11 pp.439-455 voir p. 445 et 446

22/ « Surprises, surprises…les révisions de la Constitution » op. cit. p.1491

23/ Idem.

24/ Jean Waline «  Les révisions de la Constitution de 1958 » Mélanges Philippe Ardant LGGJ 1999 pp. 235-250 voir p. 239

25/ Didier Maus « Maastricht et la démocratie parlementaire » La vie judiciaire 29 juin 1992

26/ Guy Carcassonne op. cit. p. 1486. Bernard Branchet « La révision de la Constitution sous la Ve République » LGDJ Coll. Systèmes 1994 préfère parler de « procédure simplifiée ». Dimitri Georges Lavroff « Le droit constitutionnel de la Ve République » Dalloz Coll. Précis 3e ed. 1999 oppose « une formule solennelle » à une « formule simplifiée » p.115

27/ Jean Waline op. cit. p 238

28/ Dominique Rousseau « La révision de la Constitution sous la Ve République » http://www.conseil- constitutionnel.fr

29/ François Luchaire « Le droit d’asile et la révision de la Constitution  » RDP n°1-1994 pp.5-40 voir p. 26

30/ Formule de Royer-Collard citée par Jean Waline op. cit. p. 235

31/ Georges Vedel  « Souveraineté et supraconstitutionnalité » op. cit. p. 95

32/ Article 28 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 24 juin 1793. La Constitution de 1791 avait déjà énoncé un principe semblable : « La nation a le droit imprescriptible de changer sa Constitution » (Titre VII, article 1)

33/ Dominique Rousseau op. cit.

34/ CC 91-298 DC 24 juill. 1991

35/ Georges Vedel  « Schengen et Maastricht » Revue française de droit administratif n° 8 (avril-mars 1992) pp.173-181 voir p.180

36/ Stéphane Pierré-Caps « Les révisions de la Constitution de la Cinquième République : temps, conflits et stratégies  » RDP n° 2 –1998 pp.409-431 voir p. 420. Voir aussi Louis Favoreu et autres « Droit constitutionnel » Dalloz Coll. Précis 1998 : « il est apparu nécessaire de privilégier la stabilité en préservant l’équilibre général du texte, tout en l’adaptant aux exigences nouvelles » p. 715

37/ Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution JORF 16 février 1993 p 2538

38/ Loi constitutionnelle n°74-904 du 29 octobre 1974

39/ CC. 71-44 DC 16 juillet 1971

40/ 8 saisines en 1998, 10 en 1999

41/ Dominique Rousseau « Le Conseil constitutionnel » in « La vie politique française » sous la direction de Dominique Chagnollaud, Seuil, Coll. Points Inédits, 1993, pp. 109-134 voir p.118

42/ Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ; Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 ; Loi constitutionnelle n° 99-568 du 8 juillet 1999

43/ Dimitri Georges Lavroff « La Constitution et le temps » Mélanges Philippe Ardant pp. 207-233 voir p.212

44/ Stéphane Pierré-Caps op. cit. p. 421

45/ « Lorsque la modification du texte se banalise, celui-ci se voit instrumentalisé par les gouvernants qui en appellent à sa révision dès qu’un problème politique surgit. Ayant perdu une large part de leur pouvoir d’action sur la réalité politique, économique et sociale….les dirigeants se réfugient dans le réformisme juridique » Philippe Ségur « La Ve République  » Ellipses 2000 p. 47

46/ Selon l’expression de Stéphane Rials « Le Premier ministre » PUF  QSJ 1981 p. 77

47/ Stéphane Pierré-Caps op. cit. p. 417 

48/ Projet de loi constitutionnelle du 12 juillet 1984

49/ Projet de loi constitutionnelle du 29 mars 1990

50/ Pierre Avril et Jean Gicquel op. cit. p.451

51/ L’Assemblée nationale a adopté le texte le 16 octobre 1973 et le Sénat, le 18 octobre

52/ Benoît Jeanneau « Les anachronismes constitutionnels français » Mélanges Philippe Ardant op. cit. pp.171-205 voir p. 185

53/ Les deux projets de lois ont été déposés le 10 mars 1993, les élections législatives se sont déroulés les 21 et 28 mars 1993.

54/ Jacques Le Gall « La troisième cohabitation : quelle pratique des institutions de la Cinquième République ? » RDP n° 1-2000 pp.101-120 voir p.107

55/ Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet l998

56/ Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999

57/ Décision n° 99-412-DC du 15 juin 1999

58/ « Le rôle de « gardien de la Constitution » est désormais son principal contre-pouvoir, distinguant les projets de révision constitutionnelle qu’il soutient (sur la parité ou sur l’Europe), ceux qu’il n’acceptera qu’amendés (sur le cumul des mandats), ceux qu’il refuse de transmettre au Congrès (sur la réforme de la magistrature) ou qu’il bloque après un jugement négatif du Conseil constitutionnel après sa saisine par l’Elysée (la Charte européenne des langues régionales). » Hugues Portelli « Arbitre ou chef de l’opposition » Pouvoirs n° 91-1999 pp.59-70 voir p.69

59/ Benoît Jeanneau  « Les anachronismes constitutionnels français » Mélanges Philippe Ardant op. cit. p. 184

60/ Proposition de loi n° 2563 enregistrée le 9 mai 2000 portant modification de l’article 6 de la Constitution, présentée par MM Valéry Giscard d’Estaing, Philippe Douste-Blazy, Alain Madelin et José Rossi 

© - Tous droits réservés - Raymond FERRETTI - 1er avril 2001