LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE, siégeant en Commission permanente,
Vu la lettre en date du 19 août 1998 enregistrée sous le
numéro 1077, par laquelle le ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie a saisi le Conseil de la concurrence de pratiques
mises en oeuvre dans les marchés de fourniture et de pose de glissières
de sécurité sur le réseau routier des départements
de Haute-Savoie, de l’Isère et des autoroutes du sud de la France
;
Vu le livre IV du code de commerce et le décret n° 86-1309
du 29 décembre 1986 modifié, pris pour application de l’ordonnance
n° 86-1243 du 1er décembre 1986 ;
Vu les observations présentées par le commissaire du Gouvernement
et les sociétés Somaro, Laget équipement, Béton
routes et sécurité et la SNC Travaux signalisation et sécurité
;
Vu les autres pièces du dossier ;
Le rapporteur, le rapporteur général, le commissaire du
Gouvernement et les représentants des sociétés Somaro,
Laget équipement, Béton routes et sécurité,
et Travaux signalisation et sécurité entendus au cours de
la séance du 10 octobre 2000 ;
Adopte la décision fondée sur les constatations (I) et
sur les motifs (II) ci-après exposés ;
I - Constatations
A - Les caractéristiques générales des marchés
sur ce secteur
1. L’offre
La glissière de sécurité est un produit normalisé
qui répond à un cahier des charges très strict défini
par des arrêtés du ministère de l’équipement.
Le réseau routier national ne peut être équipé
que de produits homologués, fabriqués par des entreprises,
nationales ou étrangères, elles-mêmes agréées
par les services compétents du ministère de l’équipement
(cf. liste des entreprises agréées annexe n° 4 cote 217).
a) La glissière métallique
Elle est composée de plusieurs éléments :
un élément de glissement profilé de 2 m ou de
4 m,
des supports verticaux que l’on fixe au sol,
divers boulons en acier permettant la fixation de l’élément
de glissement aux supports,
un écarteur, pièce métallique, qui diffuse l’énergie
cinétique.
Ces éléments métalliques sont soit en alliage
d’aluminium, soit en acier galvanisé. L’acier galvanisé,
acier traité dans une solution à base de zinc, est actuellement
un matériau plus économique que l’aluminium. Un mètre
linéaire de glissière simple représente une masse
de l’ordre de 15 à 16 kg. La glissière métallique
est le dispositif de retenue le plus utilisé sur le réseau
routier. Cependant, certaines collectivités dans les zones de montagne
équipent les routes de glissières en bois dans un souci de
respect de l’environnement. En effet, sur un plan esthétique, la
glissière bois se confond mieux avec le paysage.
b) La glissière bois
Elle est composée des éléments suivants :
deux demi-rondins de bois sciés longitudinalement,
une lame d’acier interposée entre les demi-rondins,
des supports métal cachés par des supports bois,
un écarteur métallique et divers boulons en acier permettant
d’assembler la structure.
A structure égale, une glissière bois a une masse au
mètre linéaire une fois et demie plus importante que la glissière
métallique. La fourniture et la pose d’un mètre linéaire
de glissière bois sont en moyenne deux fois et demie plus onéreuses
que la même prestation réalisée en glissière
métallique (cf. ,à titre d’information, l’estimation réalisée
par le Conseil général de Haute-Savoie en avril 1996, annexe
n° 14 cotes 694 à 697).
Bien qu’il n’existe pas de statistiques officielles à ce sujet,
on peut évaluer à moins de 10 % la part représentée
par la glissière bois sur la totalité des marchés
de fourniture et pose de glissière de sécurité. Son
coût élevé par rapport à celui de la glissière
métallique et son utilisation principalement en zones de montagne
expliquent sa diffusion limitée.
c) La barrière béton
Enfin, pour compléter de manière exhaustive l’inventaire
des dispositifs de retenue, il convient de citer les barrières en
béton, que l’on trouve principalement sur autoroute en protection
de piles de ponts ou en délimitation de terre-plein central. Ces
barrières sont réalisées en béton extrudé
et coulé en continu. La hauteur moyenne de telles barrières
est de 80 cm. Le coût de la mise en œuvre de ce type de dispositif
de sécurité est de l’ordre de 600 F HT le mètre linéaire,
soit environ quatre fois celui de la fourniture et pose d’un mètre
de glissière métallique.
La construction de barrières en béton sur le réseau
routier demeure une activité marginale. Elle atteint en valeur approximativement
1 % du marché global des glissières de sécurité.
A titre d’information, pour l’aménagement de glissières de
sécurité sur la section autoroutière de l’A41 La Motte
Servolex-Aix-Les-Bains, il a été posé près
de 3200 m de glissières de sécurité en métal
et 100 m de barrières en béton (cf. détail estimatif
de ce marché de mars 1996 annexe n° 30 cotes 104 à 114).
2. La demande
La demande de glissières de sécurité pour les routes
nationales émane exclusivement des directions départementales
de l’équipement qui lancent des marchés de fournitures annuels
ou triennaux soit pour la fourniture et/ou la pose des installations nouvelles,
soit pour la fourniture et/ou la pose, dans le cadre de l’entretien et
de la réhabilitation, d’équipements jugés vétustes.
L’approvisionnement est assuré par bons de commande successifs et
la pose de ces matériels est effectuée soit par les agents
techniques de ces services déconcentrés, soit par les entreprises
spécialisées dans ce domaine.
Les marchés sont, dans la quasi totalité des cas, adjugés
aux moins disants, puisque les directions départementales de l’équipement
déclarent infructueux tous les marchés pour lesquels les
offres se situent largement au-dessus de leur estimation.
Ces estimations sont établies à partir des moyennes de
prix constatées sur les marchés de l’Etat dans ce domaine,
corrigées par divers indices de l’INSEE.
Le montant unitaire de ces marchés varie de 500 000 F à
1 MF pour la réhabilitation et l’entretien et de 1 à 3 MF
pour la réalisation d’équipements nouveaux.
Les conseils généraux sont, depuis les lois de décentralisation,
compétents pour l’entretien des routes départementales hors
agglomération. A cet effet, ils concluent des marchés dont
la maîtrise d’oeuvre est confiée soit à leurs propres
services techniques, soit aux directions départementales de l’équipement
(DDE).
A la différence des marchés de l’Etat, ces marchés
concernent à la fois la fourniture de glissière et la pose
de celles-ci, la pose n’étant en général assurée
que par les DDE ou par des entreprises privées.
Ils sont attribués selon les mêmes règles que ceux
de l’Etat, c’est-à-dire au moins disant par rapport aux estimations
du maître d’oeuvre.
Les montants de ces marchés se situent dans la même fourchette
que celle des marchés de l’Etat, c’est à dire de 500 000
F à 1 000 000 F pour une réhabilitation et de 1 à
3 000 000 F pour les équipements nouveaux.
S’agissant des marchés conclus par deux départements,
il a été constaté au cours de l’enquête que
les entreprises attributaires étaient presque toujours identiques
depuis dix ans : pour les routes départementales de l’Allier, le
groupement Pass-Desmoules et, pour celles de l’Isère, le groupement
Somaro-Richard.
La société des autoroutes du sud de la France possède
six directions régionales d’exploitation qui gèrent chacune
300 km d’autoroutes et qui lancent les marchés d’équipement
ou de rénovation. Ces directions régionales procèdent
par appels d’offres restreints avec attribution au moins disant. Les marchés
concernés sont annuels pour les équipements et triennaux
pour la rénovation.
Lors de la procédure d’attribution, il est fait référence
au coût de travaux similaires effectués auparavant par les
candidats sur le réseau autoroutier et à l’estimation des
directions régionales. Ces dernières rejettent les candidats
dont l’offre varie de plus ou moins 20 % par poste par rapport au prix
moyen établi.
La moyenne des budgets consacrés à ces marchés
est de 2 000 000 F, mais peut s’élever, dans certains cas, à
10 000 000 F.
B - Les pratiques constatées
Les pratiques relevées s’inscrivent dans un contexte de baisse
de la commande publique, caractérisée notamment par l’achèvement
de chantiers comme celui de l’autoroute devant relier les villes de Grenoble
et de Sisteron ou encore par les difficultés financières
des conseils généraux, qui les amènent à retarder
certains équipements routiers pour privilégier d’autres projets
en matière scolaire ou sociale. La société Somaro,
mise en cause par l’enquête, estime la perte de marché annuel
entre 5 et 10 % en volume.
1. Le marché de fourniture, de pose et de réparation de
glissières métalliques des routes départementales
de Haute-Savoie
Le Conseil général de Haute-Savoie a lancé un appel
d’offres, pour la période 1996-1999, paru au BOAMP le 15 mars 1996.
Le rapport d’analyse des offres a conduit la commission d’appel d’offres
à déclarer l’appel d’offres infructueux et à lancer
une nouvelle consultation dans le cadre d’un marché négocié.
La remise des offres fut fixée au 21 juin 1996 et la commission
s’est réunie le 25 juin pour ouvrir les plis.
Elle a retenu le fait qu’un "certain nombre de prix unitaires de travaux
annexes, les glissières, les supports et les barrières étaient
bas. Nous avons demandé à l’entreprise SOMARO si elle maintenait
son offre, sur la base des prix énoncés dans son bordereau
de prix. L’entreprise SOMARO confirme les prix proposés [...]. La
commission a proposé à la personne responsable du marché
de la retenir".
Il a été constaté :
que, pour l’entreprise Somaro, c’est l’agence de Grigny qui a répondu
lors des deux consultations.
que M. Quenault, responsable de l’agence Somaro de Rognac, a visé
les pièces du marché transmises par l’entreprise Laget qui
le font apparaître comme directeur de l’entreprise Laget, laquelle
avait été rachetée en 1992 par Somaro.
que l’offre présentée le 14 mai 1996 par la société
Laget était inférieure de 12 000 F à celle contenue
dans la soumission présentée à la suite de l’appel
d’offres précédent ; bien que cette différence résultant,
selon la société Laget, d’une erreur de calcul, n’ait représenté
qu’une variation de 0,4 %, la société Laget a décidé
de retirer son offre.
M. Quenault a déclaré, le 18 juillet 1997 : "Depuis 3
ans, l’entreprise LAGET, contrairement au passé, n’a plus pris de
marché en dehors du périmètre de l’agence. Si LAGET
soumissionne parfois à l’intérieur de cette zone, c’est pour
tester la compétitivité de l’entreprise..." et décrit
la stratégie du groupe Somaro : "... Les quatre agences SOMARO ont
chacune un périmètre et activité bien défini
et ne peuvent se concurrencer l’un l’autre sur un marché public
donné...".
2. Le marché des routes départementales de l’Isère
(glissières béton)
Un appel public à la concurrence est paru au BOAMP le 15 avril
1994.
La commission d’appel d’offres, réunie le 31 mai 1994, a décidé
d’attribuer le marché au groupement Somaro-Richard, moins disant.
La société BRS, filiale de Somaro, avait, pour sa part,
soumissionné en proposant un prix supérieur de un pour cent
à celui de sa société mère. M. Peyrard, directeur
de la SARL BRS, a déclaré à l’enquêteur : "Je
n’ai pas obtenu tant en 1996 qu’en 1997 de marchés de glissières
métalliques (...). Nous sommes spécialisés dans la
glissière béton, SOMARO, dans la glissière métallique
(...)".
3. Les soumissions déposées par des entreprises appartenant
au groupe Cochery-Bourdin-Chaussée
Il s’agit de deux entreprises qui appartiennent à ce groupe :
les sociétés Apyc et Travaux de signalisation et sécurité
(TSS).
M. Rousseau, directeur de la société Apyc, a reconnu explicitement
que ces deux filiales se consultent : ".... Il nous arrive souvent de nous
consulter entre TSS et APYC pour savoir si on dépose une offre sur
tel ou tel marché. Si on décide de laisser l’affaire à
TSS, par exemple, pour qu’il soit avant nous, soit l’on s’excuse, soit
l’on propose un prix avec un fort coefficient de marge sachant que TSS
sera mieux placé...".
Les soumissions déposées par ces deux entreprises en réponse
aux appels d’offres de la société des autoroutes du sud de
la France se présentent comme suit :
Marché |
Date |
APYC |
TSS |
ECART |
ATTRIBUTION |
95-113 |
17-1-95 |
1,5 MF |
1,97 MF |
33 % |
APYC |
99-91 |
9-1-96 |
2 810 799 F |
3 460544 F |
23 % |
APYC |
97-171 |
17-2-97 |
3 952 521 F |
3 313 191 |
19 % |
TSS |
Sur la base de l’ensemble de ces éléments, des griefs
ont été notifiés aux entreprises Somaro, Laget équipement,
Béton route et sécurité, Apyc et TSS pour avoir mis
en oeuvre une stratégie destinée à tromper le maître
d’ouvrage sur la réalité de la concurrence, organisé
une répartition des marchés ou déposé des offres
de couverture.
II. - Sur la base des constatations qui précèdent, le
Conseil,
Considérant que l’article L. 420-1 du code de commerce dispose
que : " Sont prohibées, lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir
pour effet d’empêcher de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence
sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes
expresses ou tacites ou coalitions, notamment lorsqu’elles tendent à
: 1 - Limiter l’accès du marché ou le libre jeu de la concurrence
par d’autres entreprises ; 2 - Faire obstacle à la fixation des
prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur
hausse ou leur baisse ; 3- Limiter ou contrôler la production, les
débouchés, les investissements ou le progrès technique
; 4 - Répartir les marchés ou les sources d’approvisionnement
".
En ce qui concerne le marché de fourniture, de pose et de réparation
de glissières sur les routes départementales de Haute-Savoie
Considérant que les indices décelés au cours de
l’enquête et concernant les entreprises Somaro et Laget ne suffisent
pas à établir l’existence d’une entente ; que, notamment,
l’erreur de calcul constatée dans l’offre déposée
par ces entreprises, le 21 juin 1996, ne revêt pas de caractère
certain ; que, si M. Quenault, responsable de l’agence Somaro de Rognac
(Bouches-du-Rhône), a reconnu avoir visé les appels d’offres
de l’entreprise Laget après sa reprise à 100 % par Somaro,
il n’en résulte pas nécessairement que les offres des sociétés
Laget et Somaro auraient été établies en concertation,
dès lors que les offres de la société Somaro ont été
établies par l’agence de Grigny (Rhône) et qu’aucun indice
ne révèle que des échanges d’information auraient
eu lieu entre les deux agences ; que la comparaison des prix relatifs proposés
par ces deux sociétés et le fait que la société
Laget n’avait que peu d’activités en dehors des Bouches-du-Rhône
ne suffisent pas, par eux mêmes, à établir la réalité
de l’entente ; que l’existence, alléguée par l’enquêteur,
d’offres de couverture réalisées sur d’autres marchés,
ne peut être considérée comme établie en l’absence
d’éléments suffisants ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède
qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la procédure à l’encontre
des entreprises Somaro et Laget ;
En ce qui concerne le marché de fourniture, de pose et de réparation
de glissières sur les routes départementales de l’Isère
Considérant que la circonstance que l’entreprise Béton
route et sécurité, qui est une filiale de l’entreprise Somaro
et est spécialisée dans les glissières en béton,
a soumissionné à un appel d’offres concernant des glissières
métalliques pour un prix légèrement supérieur
à celui proposé par la société Somaro peut
constituer un indice de ce que l’offre de la société BRS
était une offre de couverture résultant d’une entente entre
elle et sa maison mère ; que cet indice n’est toutefois étayé
par aucun autre élément du dossier ; qu’il ne suffit pas,
à lui seul, à établir l’existence d’une entente ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède
qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la procédure à l’encontre
des entreprises Somaro et Béton route et sécurité
;
En ce qui concerne les pratiques de sociétés de groupe
Cochery-Bourdin-Chaussée
Considérant qu’il est constant que les sociétés
Apyc et TSS font partie du groupe Cochery-Bourdin-Chaussée et exercent
la même activité ;
Considérant, d’une part, que M. Rousseau, directeur de la société
Apyc, a déclaré à l’enquêteur, le 24 avril 1997
: " il nous arrive souvent de nous consulter entre T.S.S et APYC pour savoir
si on dépose une offre sur tel ou tel marché. Si on décide
de laisser l’affaire à T.S.S par exemple pour qu’il soit avant nous,
soit l’on s’excuse soit l’on propose ce prix avec un fort coefficient de
marge sachant que T.S.S sera mieux placé " ; que le courrier adressé
le 16 mai 1997 à l’enquêteur ne constitue pas une rétractation
de cette déclaration ;
Considérant, d’autre part, que, sur les trois marchés
en cause des autoroutes du sud de la France, qui couvrent des produits
de même nature, l’offre de la société Apyc est, dans
les deux premiers cas, très nettement inférieure à
celle de la société TSS (respectivement de 33 % et de 23
%), alors que, dans le troisième cas, l’offre de la société
TSS est inférieure à 19 % à celle de la société
Apyc ; qu’aucune explication convaincante n’a été fournie
de cette inversion de la position relative des deux sociétés,
alors surtout que les différences entre leurs prix sont à
chaque fois très importantes ;
Considérant qu’il résulte de ces deux indices graves,
précis et concordants que les entreprises Apyc et TSS ont mis en
œuvre une entente pour se répartir des marchés à l’insu
du maître de l’ouvrage ;
Considérant que ces pratiques des sociétés TSS
et Apyc sont contraires aux dispositions de l’article L. 420-1 du code
de commerce ;
Sur les sanctions
Considérant qu’aux termes de l’article L. 464-2 du code de commerce,
le Conseil de la concurrence " peut infliger une sanction pécuniaire
applicable soit immédiatement, soit en cas d’inexécution
des injonctions. Les sanctions pécuniaires sont proportionnées
à la gravité des faits reprochés, à l’importance
du dommage causé à l’économie et à la situation
de l’entreprise ou de l’organisme sanctionné. Elles sont déterminées
individuellement pour chaque entreprise ou organisme sanctionné
et de façon motivée pour chaque sanction. Le montant maximum
de la sanction est, pour une entreprise de 5 % du montant du chiffre d’affaires
hors taxes réalisé en France au cours du dernier exercice
clos (...) " ;
Considérant que, le 18 novembre 1997, la société
Travaux signalisation et sécurité a absorbé la société
Apyc ; qu’elle doit être sanctionnée au titre de ses propres
pratiques et au titre des pratiques de la société Apyc ;
Considérant que la société Travaux signalisation
et sécurité a réalisé en 1999, dernier exercice
clos disponible, un chiffre d’affaires de 243 633 055 F ; qu’eu égard
à la gravité de la pratique qui a trompé le maître
de l’ouvrage sur la réalité de la concurrence et au montant
des marchés concernés, il y a lieu de lui infliger une sanction
pécuniaire 300 000 F,