Conclusions sous Tribunal Administratif de Nouméa, 20 Avril 2000, Monsieur Didier LEROUX, Front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI ¢ congrès de Nouvelle Calédonie

Par Jean-Marie BONAL
Premier conseiller des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d’appel

Le nouveau congrès issu de l’article 62 de la loi organique est-il l’héritier du congrès prévu par l’article 40 de la loi référendaire ? La question pourrait être rapprochée de celle qui fait les délices des juristes internationaux sur l’héritage des Etats, nos aïeuls, avec leurs emprunts russes, avaient apprécié, à leur détriment, le côté concret de la chose.

Monsieur le Président, Messieurs,

Le nouveau congrès issu de l’article 62 de la loi organique est-il l’héritier du congrès prévu par l’article 40 de la loi référendaire ? La question pourrait être rapprochée de celle qui fait les délices des juristes internationaux sur l’héritage des Etats, nos aïeuls, avec leurs emprunts russes, avaient apprécié, à leur détriment, le côté concret de la chose.

Ici, avant et après les accords de Nouméa et les textes qui les ont mis en forme, la Nouvelle Calédonie était, et reste en droit, une collectivité de la République, gérée comme telle, c’est à dire avec un organe délibérant, le congrès, et un exécutif dénommé gouvernement. Le nouveau congrès assure la continuité de l’ancien, comme après la loi de décentralisation de mars 1982, le président du conseil général, nouvel exécutif du département, avait pris le relais du préfet, ou comme de tels relais ont pu exister, sur le territoire, avec le défilement de statuts successifs.

Il s’en suit que le règlement intérieur de l’ancien congrès, voté en application de l’article 47 de la loi référendaire ne peut être regardé comme une sorte d’acte de mandature limité à la durée du mandat des membres du congrès, qu’il a perduré tant que le nouveau congrès n’a pas usé de sa compétence, réaffirmée et complétée par l’article 98 de la loi organique, et en tant que ce règlement n’était pas contraire à cette loi, en application de son article 233. Vous avez appliqué ce principe de permanence des textes, soit en droit fiscal, soit en matière minière, nous vous renvoyons à vos jugements sur ce point. Au surplus, le nouveau règlement intérieur a pris soin, dans son article 100 d’abroger l’ancien. L’aurait-il fait si, comme l’écrit la défense, avec les accords de Nouméa, l’organisation précédente était aujourd’hui " ensevelie " ?

Mais devez vous pour autant considérer ce nouveau règlement intérieur comme une simple modification de l’ancien reprenant en tout ou partie les dispositions du règlement intérieur précédent et devenu définitif, avec, le cas échéant, des modifications de pure forme ? La question mérite d’être posée car, comme nous le verrons au cours de nos propos, le texte qui est soumis à votre censure reprend souvent, mot pour mot des dispositions antérieures. La jurisprudence considère qu’un tel texte, même avec des modifications de pure forme a un caractère confirmatif d’une décision antérieure, même si les auteurs sont différents, voir par exemple Conseil d’Etat, 12 octobre 1979, rassemblement des nouveaux avocats de France, page 370 ou encore, 14 mars 1956, fédération des locataires de la région parisienne, page 120. Le recours contre de telles dispositions serait alors irrecevable car tardif.

Nous vous proposons, comme l’instruction l’a implicitement admis en ne recourant pas à l’article R153.1 de votre code, de dire que si le nouveau congrès est l’héritier de l’ancien et a pu logiquement se réunir sur la base de l’ancien règlement intérieur, nous ne sommes pas dans le cadre d’un droit constant, compte tenu de la modification importante du statut entre la loi référendaire et la loi organique, que cette circonstance permettait au congrès de définir un règlement intérieur entièrement revu, même s’il reprend des dispositions anciennes. Nous serons en cela fidèle à la décision du conseil constitutionnel lors du contrôle de la constitutionnalité de cette loi organique, nous citons " ....Considérant, en deuxième lieu, qu’en raison de ce changement des circonstances de droit, il y a lieu de procéder à l’examen de l’ensemble des dispositions de la loi organique, alors même que certaines d’entre elles ont une rédaction ou un contenu identiques à ceux des dispositions antérieurement déclarées conformes à la constitution..... ", voir actualité juridique-droit administratif, 20 avril 1999 page 380.

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Nous avons, dès ce moment de notre exposé, à tirer les conséquences de nos propos. C’est bien dans le cadre de l’ancien règlement intérieur, et pour la dernière fois, que le congrès a délibéré. Monsieur Didier LEROUX, le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI soulèvent la violation, par le président, de l’article 98 de l’ancien règlement qui impose que toute modification du règlement intérieur soit présentée par au moins dix membres et non par le seul président.

Rappelons que l’évolution jurisprudentielle vous permet d’accueillir un tel moyen tiré de la violation d’un règlement intérieur à l’appui d’un recours dirigé contre une délibération.

Or, et la jurisprudence est maintenant établie, le règlement intérieur est une délibération de l’assemblée qui constitue un acte administratif. Même si Le BENOîT sur les collectivités locales peut écrire : " un règlement intérieur d’assemblée n’est nullement un acte pris par une autorité et s’imposant de l’extérieur, à cette assemblée. Il s’agit d’un acte d’auto-réglementation décidé par l’assemblée elle-même en ce qui concerne son fonctionnement interne ", il n’en reste pas moins vrai que cette auto-réglementation doit, dans son élaboration et son contenu, respecter la loi. Nous vous renverrons plusieurs fois, au cours de nos propos à un autre document tiré, des petites affiches, n°83 du 12 juillet 1995, " le règlement intérieur des assemblées délibérantes des collectivités locales : nouveaux développements ".

En application de la norme supérieure, ici l’article 73 de la loi organique, l’initiative des délibérations et donc nécessairement d’une modification ou d’une refonte du règlement intérieur, appartient concurremment au gouvernement et aux membres du congrès. L’ancien article 98, en restreignant le pouvoir d’initiative des membres du congrès est contraire aux dispositions de l’article 73 de la loi organique, et, de ce seul fait, par application de l’article 233 de la loi, il est abrogé. Voir sur l’irrégularité de dispositions de vote du règlement intérieur , tribunal administratif de CAEN, 18 février 1997, commune d’AGNEAUX, requête 96.1802, aux petites affiches n°105 du 1er septembre 1997.

Il s’en suit, que le fait que l’initiative de la modification du règlement intérieur a été prise par un seul membre, son président, est conforme à la loi et ne saurait constituer une irrégularité. Le moyen manque en droit.

Ce faisant, nous pouvons, dès à présent, vous proposer l’annulation de l’article 99 du nouveau règlement intérieur. Il reprend, de façon moins sévère cependant, les dispositions de l’ancien article 98. En imposant que le règlement intérieur ne puisse être modifié que sur proposition d’au moins six membres, il est contraire à l’article 73 de la loi organique. C’est la simple application de la jurisprudence que nous venons de citer.

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Poursuivons. Le règlement intérieur est contesté, dans sa globalité, pour ne pas avoir respecté l’article 38 de l’ancienne version. Cette disposition exigeait que les propositions soient transmises, au préalable, à l’exécutif du territoire, dans les huit jours, ce dernier ayant quinze jours pour faire part de ses observations. Mais les requérants ne limitent leur contestation qu’à la violation de cette disposition par la commission intérieure lors de l’examen du texte, et non par le congrès. Le moyen est inopérant car il concerne, non les travaux de cette commission, mais ceux du congrès.

Ce faisant, nous avons répondu aux moyens présentés à l’appui d’une annulation totale de la délibération. Notez que nous aurions pu arriver au même résultat sans avoir à statuer sur la permanence de l’ancien règlement intérieur. Vous pourriez ainsi juger sans avoir à statuer sur l’applicabilité de l’ancien règlement. Il nous faudra maintenant aller dans le détail des articles individuellement querellés après avoir rejeté l’argument de Monsieur Didier LEROUX, du front de libération national kanak socialiste et de Monsieur Louis MAPERI selon lequel le règlement forme un tout, l’annulation d’une partie de ce tout devant entraîner l’annulation du tout. Nous y reviendrons si nécessaire à l’occasion.

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S’agissant de l’article 11 sur les groupes, cet article comprend trois sous-ensembles, le premier a trait à la constitution des groupes, le deuxième est, à peu près, un simple rappel de la loi organique, le troisième a trait au fonctionnement. Monsieur Didier LEROUX conteste la légalité de cet article en tant qu’il impose au moins six membres pour constituer un groupe. Vous êtes tenus par les écritures du requérant. Disons cependant que le simple rappel de dispositions contenues dans un texte supérieur, ici la loi organique, n’est pas, pour la jurisprudence, une irrégularité, voir l’article paru dans la revue française de droit administratif de mars avril 1995 commentant l’arrêt RIEHL du 10 février 1995. Disons également que le fonctionnement fait partie des attributions non contestées du congrès. Mais le litige est bien limité à la seule constitution des groupes

Revenons à ce point, à savoir le seuil minimum exigé pour la constitution d’un groupe. Il existait déjà à l’article 10 de l’ancien règlement intérieur. La jurisprudence est riche en la matière, tant du conseil constitutionnel, puisque la méthode du seuil a été largement utilisée par les assemblées parlementaires pour exclure un groupe politique ou pour le réintégrer, que de la juridiction administrative, depuis que les règlements intérieurs des assemblées locales sont soumis à votre appréciation. Les parties citent quelques arrêts ou jugements clefs en la matière.

En premier lieu que dit la loi ?

La loi organique, en son article 98, donne compétence au congrès pour fixer les modalités d’organisation et de fonctionnement qui ne sont pas prévues par la loi elle-même. Vous noterez que cet article est plus large que l’article 47 de la loi référendaire qui excluait du règlement intérieur tant la commission permanente que les modalités d’organisation. Cependant, malgré cet élargissement, la loi ne réserve pas à cet article 98 et donc au congrès, les modalités de constitution des groupes. Cette constitution est expressément prévue par l’article 79, nous citons " les groupes se constituent par la remise au président du congrès d’une déclaration... " En lisant cela, nous ne pouvons manquer de rapprocher ces dispositions de la loi de 1901 sur les associations, loi qui n’impose pas de seuil minimum pour s’associer.

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En second lieu, quels enseignements pouvons nous tirer de la jurisprudence ?

La jurisprudence du conseil constitutionnel autorise les assemblées parlementaires à constituer des groupes et à les modifier en faisant varier le seuil minimum, voir, par exemple, sa décision du 13 juillet 1988. Cependant, cette jurisprudence est à prendre avec ses propres limites. Dans le cas des assemblées parlementaires, le règlement intérieur doit être obligatoirement soumis au conseil constitutionnel avant son application, (article 61-1er alinéa de la Constitution) pour en apprécier la constitutionnalité ; et, si le règlement intérieur n’est pas absent du texte de la Constitution, - voir par exemple l’article cité ou celui modifié 28 dernier alinéa sur les jours et horaires de séance -, ce texte est totalement muet sur les règles de constitution, ou même d’existence des groupes. La formation des groupes et leur effectif ne peuvent dès lors être regardés comme contraires à une norme supérieure, en l’espèce la Constitution, silencieuse sur ces deux points. Dans une autre décision du 18 mai 1971, le conseil constitutionnel a admis que le règlement puisse déterminer des règles particulières d’éligibilité à des fonctions qui n’existent qu’en application de ce même règlement intérieur.

Dans notre affaire, les groupes se constituent et existent, de par la loi organique. Dès lors, cette jurisprudence du conseil constitutionnel ne nous paraît pas en l’espèce être transposable.

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S’agissant de la jurisprudence des juridictions administratives, elle paraît d’un premier abord, d’un plus grand secours. En effet les textes métropolitains contiennent, sur la constitution, l’organisation et le fonctionnement des groupes des dispositions similaires, voir la loi modifiée du 6 février 1992 et la loi du 19 janvier 1995 sur le financement des groupes d’élus des assemblées locales commentée par Benoît dans le statut des conseillers municipaux.

Sur la base de ces lois, vos collègues du tribunal administratif de LILLE ont, par un jugement du 26 novembre 1998, Monsieur AIMERY c/communauté urbaine de DUNKERQUE, estimé qu’aucune disposition législative ne s’oppose à ce que le conseil de la communauté de DUNKERQUE retienne un seuil minimal nécessaire à la reconnaissance d’un groupe. Dans ses commentaires à l’actualité juridique-droit administratif du 20 avril 1999, son commissaire du gouvernement explique, qu’en donnant à l’assemblée la possibilité d’accorder des moyens de fonctionnement, la loi a laissé une marge d’appréciation de création et de définition d’un seuil minimal ouvrant droit à l’aide de la collectivité.

Dans son arrêt du 4 juin 1998, commenté à l’actualité juridique-droit administratif du 20 novembre 1998, la cour administrative d’appel de NANCY, sur conclusion contraire de son commissaire du gouvernement, a réformé le jugement de vos collègues de STRASBOURG paru au LEBON 1997 page 599, annulant l’instauration d’un seuil pour la constitution d’un groupe. Cet arrêt rappelle que ce seuil " ne porte atteinte ni à la liberté d’information et d’expression, ni aux droits et prérogatives particulières qu’à titre individuel les élus, qui ne font pas partie d’un groupe tiennent de leur qualité de membres de l’assemblée municipale ", fin de citation.

Peut-on s’appuyer sur cette jurisprudence et rejeter le moyen ? Avant de répondre à cette question, il faut replacer ces dispositions dans chacun de leur contexte, le financement des partis politiques en Métropole, la loi organique, traduction législative des accords de Nouméa en Nouvelle Calédonie.

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Une alternative s’offre à votre réflexion, elle est d’ailleurs présente dans les écritures. Soit, vous vous placez résolument dans l’esprit des accords de NOUMEA dont un dirigeant indépendantiste rappelait, naguère, qu’ils assuraient la cogestion du pays par les deux signataires locaux, et vous voyez dans la disposition en cause le sommet de la pyramide qui par filtres successifs a pour effet d’écarter de cette cogestion les autres composantes de la vie locale : restriction du corps électoral, seuil minimum d’inscrits pour prétendre à une représentation aux assemblées provinciales et par voie de conséquence au congrès, seuil minimum pour constituer un groupe et ainsi prétendre à une aide à la fonction d’élu, (article 79 de la loi), prétendre à l’accès à la commission permanente, (article 80), aux commissions d’enquête, (article 94), à la présentation de candidats au gouvernement, (article 110).

Soit, vous vous placez dans la lecture stricte de la loi et de la jurisprudence citée, vous dîtes et jugez que la constitution des groupes est prévue par la loi, voir les rapports au Sénat ou à l’Assemblée nationale lors de la discussion de l’article 79, (ex 73 du projet) ; que le règlement intérieur ne pouvait dès lors intervenir dans ce domaine réservé à la loi. Vous dîtes que, contrairement à la législation métropolitaine issue des lois précitées, l’existence d’un groupe en Nouvelle Calédonie, ne se limite pas à ouvrir l’accès à une aide matérielle, mais que le groupe a un droit de participer aux institutions mises en place par la loi, nous vous renvoyons aux articles que nous venons de citer. Vous dîtes que la mise en place d’un seuil minimum a, pour conséquence, de priver certains élus de l’exercice effectif de ce droit, dès lors qu’ils n’arrivent pas à se regrouper au sein d’un rassemblement représentant au minimum 11,11% de l’effectif total du congrès ; qu’ainsi il n’y a pas lieu de transposer la jurisprudence métropolitaine qui n’a reconnu légale l’existence de seuils, que dans la mesure où un tel seuil était rendu nécessaire pour assurer des règles de mise en place d’aide matérielle aux groupes. Vous faîtes application par contre d’une autre jurisprudence qui veut que la loi protège les droits des élus et que le règlement intérieur, sorte de " code de bonne conduite ", s’il peut renforcer cette protection, ne peut la restreindre.

Nous ne saurions passer sous silence la décision du conseil constitutionnel en date du 14 janvier 1999, décision que certains auteurs qualifient de surprenante, prise à l’occasion de l’examen de la constitutionnalité d’une loi sur les conseils régionaux. Elle juge que la loi ne peut faire obstacle au principe de libre administration des collectivités locales. Pour notre affaire, elle trouve sa place à l’appui de chaque branche de l’alternative. Soit vous pourriez dire, dans la voie tracée par cette décision, que l’article 79 de la loi qui dispose que les groupes se constituent par la remise au président du congrès d’une déclaration, n’a pas entendu faire obstacle à la libre administration de la collectivité, soit vous direz que cette disposition, qui n’a pas été reconnue anticonstitutionnelle lors de l’examen de la loi par le conseil, s’impose au congrès qui, comme nous l’avons rappelé plus haut, n’a compétence en ce sujet, que pour fixer les modalités d’organisation et de fonctionnement non prévues par la loi elle-même.

Deux mots encore sur le sujet, bien que nous soyons hors de l’exercice imposée par le requérant. Le premier, la jurisprudence métropolitaine ne ferme pas la porte au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation et n’entend pas laisser la liberté totale dans la fixation du groupe. Ici, si la question vous avait été soumise, nous aurions été très réservé sur la légalité d’une barre à plus de 11% de l’effectif du congrès. Le second se raccroche à la seconde branche de notre alternative : le troisième alinéa de l’article 11 fige le groupe au plus tard dans les trois jours. Cela nous paraît un obstacle important à l’exercice du droit des élus de se grouper librement, mais cet alinéa n’est pas, en tant que tel contesté.

Revenons à notre alternative, vous êtes des juristes attachés aux textes, c’est pourquoi nous vous proposerons de lire strictement le texte de loi éclairé par les travaux parlementaires et les limites de la jurisprudence et d’annuler dans l’article 11, premier alinéa la portion de phrase " d’au moins six membres " et du dernier alinéa de ce même article qui rend absolument impossible toute constitution d’un nouveau groupe, ou scission d’un ancien passé le délai de trois jours suivant l’installation du congrès.

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Il reste à examiner la légalité de vingt et un autres articles du règlement intérieur. Rassurez vous, nous serons moins long.

L’article 14 reprend en les modifiant, les dispositions du deuxième alinéa de l’article 11 du règlement ancien. En ce qu’il donne au président le pouvoir de décision des déplacements des membres du congrès, il serait contraire à la liberté d’aller et venir. Certes, malgré son imprécision, il faut le lire comme ne concernant les membres du congrès que dans l’exercice de leur fonction et dans le cadre de leur mission. Certes, le président est l’ordonnateur des dépenses de fonctionnement du congrès, en application de l’article 70 de la loi organique, et un conseiller qui se déplace est un dépensier des deniers publics qui peut prétendre au défraiement de ses frais en application de l’article 76. Certes, il est ainsi normal que le président du congrès, en tant que responsable contrôle l’utilisation de ces deniers publics, mais la rédaction du premier alinéa nous semble trop vague pour ne pas porter en germe une possible atteinte au libre exercice des droits des conseillers, par exemple, à la réunion d’une session extraordinaire prévue par l’article 66 de la loi organique ou au fonctionnement d’une commission d’enquête de l’article 94, c’est pourquoi nous vous proposons d’annuler le premier alinéa de l’article 14.

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Restons dans le domaine des frais de déplacement. Ils sont prévus par l’article 78 de la loi qui charge le congrès de fixer les modalités de prise en charge. C’est ce que fait le congrès par son règlement intérieur qui réglemente la prise en charge des membres résidant sur le territoire d’une des cinq communes insulaires. Il s’agit des articles 94, pour les membres et 95 pour le président. Vous appliquerez votre jurisprudence habituelle selon laquelle il n’y a rupture de l’égalité devant la loi que dans des situations identiques, voir votre jurisprudence sur la fonction publique ou les impôts. Ici, un membre du congrès habitant dans une commune insulaire ne se trouve pas dans une situation identique à celle d’un conseiller restant sur la grande terre. Tout à chacun qui voyage, le sait bien. Il n’y a pas rupture de l’égalité et vous rejetterez les conclusions de Monsieur Didier LEROUX, du front de libération national kanak socialiste et de Monsieur Louis MAPERI en ce sens.

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Nous n’en avons pas fini avec ces frais. En son article 17, non contesté par lui-même, et reprenant l’ancien article 16, le règlement intérieur prévoit la constitution de commissions intérieures. Ces commissions ne sont nullement prévues par la loi organique, et sont ainsi une création propre de l’assemblée. Vous ferez application de la jurisprudence déjà citée du conseil constitutionnel, 18 mai 1971 : ces commissions n’existent qu’en application du règlement intérieur, il appartient à ce règlement d’en fixer les règles.

C’est, par la réglementation de la prise en charge des frais, ce que fait l’article 96 contesté du règlement intérieur complété par l’article 97. Vous rejetterez les conclusions présentées par Monsieur Didier LEROUX en ce sens.

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Continuons à naviguer à l’intérieur de ce règlement, à " surfer " diraient les adeptes de " l’american way of life " et restons avec les commissions intérieures. Le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI contestent l’article 23, qui interdit l’accès aux réunions des personnes qui ne sont pas membres du congrès, tandis que Monsieur Didier LEROUX en conteste l’article 27, qui dispose que les rapports de ces commissions peuvent être remis aux membres du congrès, lors de la séance publique qui traite de la question.

Les moyens sont, d’une part la violation de l’article 130 de la loi organique par l’article 23 et celle de l’article 74 de cette loi par l’article 27.

S’agissant du premier moyen, l’article 130.2ème alinéa de la loi organique ne dispose que pour le congrès et sa seule commission permanente. Il ne pouvait faire autrement, la loi organique ne prévoyant pas d’autres commissions et nous vous renvoyons sur ce que nous venons de dire au sujet des commissions créées par l’organe délibérant lui-même ou aux travaux parlementaires. Mais les requérants nous semblent avoir raison en mettant en avant l’esprit de cet article 130 qui permet aux membres du gouvernement d’être entendus lors du travail du congrès, que ce dernier travaille en séance ou en commission. Vous annulerez l’article 23.

S’agissant du second moyen, la loi organique a rappelé le droit à l’information des élus en son article 74. Vous savez que ce droit à l’information a d’abord été reconnu par la jurisprudence de façon très prudente : droit à être suffisamment éclairé par une information donnée pendant la séance même, conseil d’Etat, 3 avril 1935, ligue des contribuables de St TROPEZ, page 423. Cette jurisprudence s’est affirmée avec l’arrêt, commune de POINTE à PITRE, du 9 novembre 1973, et l’arrêt, commune de GUITRANCOURT, du 29 juin 1990, ce dernier exigeant que les élus disposent du temps nécessaire pour examiner les projets inscrits à l’ordre du jour. Ce droit a enfin été inscrit dans les textes par la loi du 6 février 1992, dont l’article 74 de la loi organique en est presque la copie fidèle. Voir les conclusions du commissaire du gouvernement Valérie PECRESSE dans l’affaire, ville de CAEN c/Monsieur PAYSANT, à l’actualité juridique-droit administratif du 20 juin 1997.

En gardant confidentiels les travaux des commissions et en ne les portant à la connaissance des autres élus que éventuellement le jour de la séance du congrès, l’article 27 du règlement intérieur est contraire à l’article 74 de la loi organique et au droit d’information des élus. Vous annulerez la portion de phrase du 1er alinéa de cet article 27 :" au plus tard lors de la séance publique qui traite de la question ".

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Restons dans le domaine du droit à l’information des élus. Monsieur Didier LEROUX, le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI vous demandent d’annuler les articles 48 et, pour les seuls derniers requérants, 49. Vous pourriez rejeter car les requérants ne vous mettent pas à même d’apprécier le bien fondé de leurs conclusions. C’est ce que nous vous proposons de faire en écartant les moyens tirés de la violation prétendue des articles 66 et 76 de la loi organique, par contre, nous vous proposerons d’examiner le moyen tiré de la violation du droit à l’information des élus, article 74 de la loi organique.

S’agissant de l’article 48, il prévoit une convocation du congrès avec communication de l’ordre du jour, cinq jours avant la date fixée auxquels s’ajoutent les dimanches et jours fériés. Il exclut de cette procédure les cas d’urgence justifiés. Sur ce point de l’urgence, il est totalement muet quant aux délais ce qui ne garantit ainsi pas le droit à information prévu par la loi, droit que l’urgence n’exclut pas. Rappelons que le code des communes en son article L121.10 fixe ce délai d’urgence à un jour franc. C’est pourquoi nous vous proposons, sans rappeler la jurisprudence, d’annuler le début de l’article 48, " Sauf cas d’urgence justifié ".

Le même raisonnement nous conduit à vous proposer l’annulation du second alinéa de l’article 49 qui permet d’inscrire des points à l’ordre du jour jusqu’au jour même de la séance.

Ce même raisonnement nous conduirait à vous proposer d’annuler la première phrase du troisième alinéa de l’article 69 qui prévoit que la suspension de séance, pour l’examen d’une affaire inscrite en urgence, puisse ne durer qu’une heure, si seul, ce point était contesté.

Mais son premier alinéa l’est également. C’est par une simple erreur de plume que vous corrigerez que Monsieur Didier LEROUX mentionne l’article 48 dans sa requête. Le premier alinéa de cet article 69 permet à six membres du congrès de demander la discussion en urgence d’un texte qui lui est soumis. Il peut avoir pour effet de faire examiner un texte qui n’est pas inscrit à l’ordre du jour, comme le reconnaît la défense, nous citons : " quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ".

Cette disposition est contraire aux dispositions de l’article 76.1er alinéa qui donne compétence au président pour fixer l’ordre du jour. S’agissant des propositions, le 3ème alinéa exige que la demande soit présentée par la moitié au moins des membres du congrès pour une inscription de plein droit.

C’est pourquoi nous concluons à l’annulation de l’article 69 qui forme un tout.

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Continuons à lire le texte, en le prenant, à nouveau, dans le sens montant des articles.

Le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI vous demandent d’annuler l’article 35 qui prévoit la réunion de la commission permanente, sur convocation de son président, à la demande d’un quart de ses membres ,ou du président du gouvernement, en ce que cet article met entrave aux demandes expresses du haut commissaire de la République et viole ainsi les articles 76, 81, 82, 89 et 90 de la loi organique.

L’article 76, dernier alinéa permet au haut commissaire de la République de faire inscrire par priorité certains points à l’ordre du jour du congrès, il ne traite pas de la convocation, le moyen fait défaut.

L’article 81, 3ème alinéa fait de même pour la commission permanente, le moyen fait également défaut.

L’article 82 ne permet au haut commissaire de la République que d’être entendu, l’article 89 1er alinéa et l’article 90, 1er alinéa, lui permet de consulter le congrès ou, en dehors des sessions sa commission permanente. Ils ne traitent pas de la convocation. Ces moyens manquent.

Vous rejetterez les conclusions dirigées contre l’article 35.

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Le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI vous demandent également l’annulation de l’article 41, comme violant les dispositions des articles 99, 100, 142 à 145 de la loi organique sur les lois de pays.

L’article attaqué organise la procédure pour les propositions de lois de pays et de délibérations. Dès ce point de notre exposé, vous écarterez les conclusions, faute de moyens, en tant que l’article querellé concerne les propositions de délibérations. Pour les propositions de loi, il est évident que cet article ne se substitue pas aux procédures prévues par la loi. Il reste à juger si ces dispositions lui sont contraires.

L’article 99 de la loi organique définit les domaines d’intervention de la loi du pays, il n’aborde nullement la procédure. Le moyen manque ici aussi.

L’article 100 traite de l’avis du conseil d’Etat, obligatoire en son 2ème alinéa pour les propositions.

Les articles 142 à 145 ont trait à la consultation du sénat coutumier.

Vous rejetterez les conclusions dirigées contre l’article 41 du règlement intérieur.

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Le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI contestent l’article 45, second alinéa, comme violant l’article 75 de la loi organique. La loi organique confie au règlement intérieur c’est à dire au congrès et non au bureau le soin d’arrêter la fréquence, les règles de présentation et d’examen des questions orales. Le bureau est ainsi incompétent pour ce faire, vous annulerez le second alinéa de l’article 45.

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Les mêmes requérants vous demandent l’annulation de l’article 53 pour violation de l’article 130 de la loi organique. L’article 53 en question n’habilite que les membres du congrès et les personnes autorisées à prendre part aux discussions publiques. Nous avons déjà vu ce moyen avancé pour les commissions intérieures que l’article 130, deuxième alinéa ne concerne pas.

L’article 130 de la loi organique permet aux membres du gouvernement d’être entendus à leur demande tout comme l’article 82, non cité par les requérants, permet au haut commissaire de la République de l’être. Ils imposent aux membres du congrès ou de sa commission permanente d’entendre ces autorités, ils ne leur imposent pas formellement de les faire participer à leurs débats.

Ajoutons que le fait de prendre part, c’est à dire de participer aux discussions d’une assemblée dont on est une personne étrangère peut être de nature à vicier la régularité des débats et donc des décisions prises, voir conseil d’Etat, 10 juillet 1996, commune de MONS en BAROEUL, requête 169.963. Il s’agissait de la participation de personnes, élues par la communauté de nationalité étrangère de la commune, aux délibérations du conseil municipal.

C’est pourtant ce que permet cet article dans cette partie de phrase : " ainsi que les personnes qui y sont autorisées par le président... ", mais le moyen qui aurait pu vous permettre d’annuler ne nous semble pas soulevé.

C’est pourquoi vous rejetterez les conclusions dirigées contre l’article 53.

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Le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI vous demandent l’annulation de l’article 58 comme violant l’article 145 de la loi organique.

Cet article est la reprise, réactualisée, de l’ancien article 54. Nous pensons raisonnablement qu’en ne citant que le gouvernement, le haut commissaire de la République et les membres du congrès, comme pouvant déposer des projets, des propositions ou des demandes d’avis, le congrès a simplement oublié le sénat coutumier qui peut, lui aussi, en application de l’article 145 de la loi organique, faire toute proposition, limitée toutefois à l’identité " kanak ".

Un tel oubli, pour regrettable qu’il soit, ne fait pas obstacle au respect de l’article 145 de la loi organique, même si, dans la rédaction qui vous est soumise, il ne peut rendre la procédure des articles suivants du règlement intérieur, opposable aux propositions du sénat coutumier.

Vous rejetterez les conclusions dirigées contre l’article 58.

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Monsieur Didier LEROUX vous demande l’annulation de l’article 65 qui limite les explications de vote à un orateur par formation, un supplémentaire par groupe, et à cinq minutes de temps de parole. Le bonus peut paraître surprenant pour les groupes, mais il perdra sa raison d’être si vous nous suivez sur l’annulation partielle de l’article 11.

Le requérant estime que la disposition viole le droit à la liberté d’expression des élus. Nous ne le suivrons pas. Nous sommes, non dans la phase de discussion, mais dans celle, finale, d’explication de vote. Auparavant, l’élu n’a pas eu sa liberté d’expression bridée par l’article querellé. Le moyen nous semble manquer en fait.

Vous rejetterez les conclusions dirigées contre l’article 65.

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En restant dans le domaine de la liberté d’expression, l’article 73 est attaqué par Monsieur Didier LEROUX. Cet article limite le droit à la parole dans les débats sur les questions préalables ou les motions préjudicielles. Nous sommes là, oserions nous dire, dans les mouvements d’humeur et d’insatisfaction de l’assemblée. Elle entend repousser ou éviter la discussion sur les points qui ne semblent pas à certains, nécessaires ou opportuns, pour l’heure, d’aborder. C’est une simple bataille de procédure qui ne préjuge en rien de la discussion sur le fond. Le fait de limiter la parole à un seul orateur d’opinion contraire, même sans savoir au demeurant comment sera désigné cet opposant, ne nous paraît porter atteinte au droit de délibérer des élus. C’est pourquoi nous vous proposons de rejeter les conclusions dirigées contre l’article 73 du règlement intérieur.

Pour la même raison, vous ne censurerez pas l’article 77 qui limite le droit d’être entendu à l’occasion de la discussion des amendements.

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L’article 84 attaqué par le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI est technique. Pour résumer, un vote n’est acquis qu’à la majorité des votants, ou en cas d’égalité, il est acquis par la voix prépondérante favorable de son président. Dans tous les autres cas, le vote est considéré comme négatif. C’est la reprise intégrale de l’ancien article 78.

Si nous nous rapportons à la loi organique, le mode de votation, puisque c’est ainsi que s’intitule le chapitre dans lequel nous trouvons cet article, varie selon ses articles.

Ainsi en son article 63, elle prévoit l’élection du président à la majorité absolue des membres du congrès, pour les deux premiers tours, à la majorité relative ensuite. En ce sens, l’article en cause contrevient aux dispositions de l’article 63 de la loi organique.

En son article 5, la loi prévoit un vote à la majorité des trois cinquièmes, pour les signes identitaires, ou le nom du pays.

Nous pourrions vous proposer de lire de façon restrictive les dispositions de l’article querellé en tant qu’elles ne sont pas contraires aux autres modes de votation prévus par la loi organique ; mais, d’une part, le conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de vous annuler pour ce genre d’exercice, nous pensons au médecin référent, d’autre part, la simple lecture de l’article vous montre son illégalité par rapport aux dispositions de la loi organique, c’est pourquoi nous concluons à l’annulation de l’article 84 du règlement intérieur.

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S’agissant du deuxième alinéa de l’article 85, qui limite l’accès à certaines séances, au seul public invité par la présidence, Monsieur Didier LEROUX vous demande d’en apprécier la pertinence par rapport à l’article 67 de la loi organique qui dispose que les séances sont publiques, sauf s’il en est décidé autrement à la majorité des présents ou représentés. Notez que c’est ce même article qui confie la police de l’assemblée à son président. La disposition contestée nous semble une nouveauté par rapport au règlement intérieur ancien, voir son article 47.

Vous aurez à dire si, une séance ouverte aux seuls invités, est publique ou pas. Le Larousse définit le public en opposition au privé et écrit en son point 4, nous lisons " se dit de ce qui est commun, à l’usage de tous, accessible à tous : jardin public, voie publique, réunion, séance vente publique... ". Tel n’est évidemment pas le cas d’une séance ouverte aux seuls invités présidentiels.

Certes, le président a la police de l’assemblée, certes il peut faire expulser les troublions, et même faire procéder à des arrestations, mais le fait d’interdire l’accès de la salle au vulgum pecus, au quidam ordinaire, est, selon la loi, du seul ressort des membres du congrès et non de celui du président, même après avis du bureau. Voir conseil d’Etat, 30 novembre 1979, parti de libération coloniale de la Guyane française, requête 12.681, nous citons " ...le président [du conseil général] ne pouvait, sans méconnaître le principe de publicité des séances, réserver exclusivement l’accès à cette salle aux seules personnes munies de cartes d’invitation distribuées par lui ou par les conseillers généraux... "

Nous concluons à l’annulation du deuxième alinéa de l’article 85.

Ce faisant, nous vous proposons de rejeter les conclusions dirigées contre l’article 87, ancien article 83, réservant un emplacement aux journalistes accrédités. En effet, si vous nous suivez sur le point précédent, le public étant admis, un journaliste sans agrément peut s’intégrer au public. Ajoutons qu’il peut en outre vous saisir pour refus d’agrément.

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Il nous reste à examiner un dernier article contesté par le front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI. Il s’agit de l’article 93 qui serait contraire aux dispositions des articles 72 et 163 de la loi organique.

Cet article prévoit une retenue sur l’indemnité perçue par les conseillers provinciaux en cas d’absence aux séances. Il est la copie actualisée de l’ancien article 89.

Ici également vous pourriez rejeter les conclusions car présentées sans vous donner les moyens d’en apprécier la pertinence.

Relevons cependant que l’article 72 de la loi organique permet au conseil d’Etat de déclarer démissionnaire un membre du congrès refusant de remplir les fonctions de sa charge. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce qu’un élu, trop fréquemment absent, soit privé de son indemnité. Quant à l’article 163 de la loi organique, nous citons " le règlement intérieur détermine les modalités de retenue en cas d’absence... ", cet article dispose pour l’assemblée de province. Le moyen est inopérant. C’est pourquoi nous concluons au rejet des conclusions tendant à l’annulation de l’article 93 du règlement intérieur.

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Aux termes de cet exposé, anormalement long par rapport à la norme habituelle de votre commissaire, vous n’avez pas été sans remarquer combien d’articles, aujourd’hui contestés, ne sont que la reprise parfois réactualisée d’anciens articles, à notre connaissance jamais contestés, alors que cette possibilité était offerte par l’article 47 de la loi référendaire.

Nous ne pouvons pas manquer de rapprocher ce contentieux de l’article déjà cité, paru dans les petites affiches du 12 juillet 1995, sous la plume de Marie-France VERDIER. Après avoir rappelé le contenu obligatoire des règlements intérieurs des organes délibérants, l’auteur écrit, nous lisons : " ...Les règlements intérieurs pourront également régir toute une série de situation de la vie intérieure de l’assemblée, manifestation de l’autonomie locale. Certains règlements intérieurs, soucieux de tout prévoir et de tout régir, risquent alors d’être des " nids de contentieux " et " la tentation d’utiliser le règlement intérieur pour lancer des batailles de procédure ne sera pas non plus absente ". L’auteur reprenait là, des propos de Monsieur ROUQUETTE, parus dans les petites affiches n°144 de 1992.

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Monsieur Didier LEROUX vous demande en outre l’annulation de l’ensemble des délibérations du congrès ayant fait application du règlement intérieur.

D’une part, vous n’avez pas ces décisions, et n’avez pas à " aller à la pêche " à la place du requérant.

D’autre part, nous ne vous proposons pas d’annuler l’ensemble de la délibération mais les seules parties détachables et contestées, que nous estimons contraires à la loi organique à l’examen des moyens soulevés. Il s’en suit que l’ensemble du travail du congrès, depuis son installation, n’est pas vicié obligatoirement par les irrégularités que nous vous proposons de sanctionner.

Enfin, nous inspirant indirectement des écrits de Marie-France VERDIER, dans l’article déjà cité, nous dirons que pour éviter une trop grande fragilisation des délibérations, on peut concevoir que le juge, tout en sanctionnant la méconnaissance de la loi par le règlement intérieur, ne fasse pas de cette violation une cause systématique d’annulation des actes pris par l’assemblée.

C’est pourquoi nous concluons au rejet de cette demande.

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Dans un souci d’apaisement nous vous proposons de ne pas faire usage de l’article L8.1 de votre code.

C’est pourquoi nous concluons à l’annulation partielle des articles 11, 14, 27, 45, 48 49 et 85, à l’annulation totale des articles 23, 69 84 et 99 et au rejet des surplus après avoir rejeter les fins de non recevoir opposées par le président du gouvernement qui n’a pas compétence ici en application de l’article 69 de la loi organique..

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Citation : Jean-Marie BONAL, Conclusions sous Tribunal Administratif de Nouméa, 20 Avril 2000, Monsieur Didier LEROUX, Front de libération national kanak socialiste et Monsieur Louis MAPERI ¢ congrès de Nouvelle Calédonie, 20 avril 2000, http://www.rajf.org/spip.php?article21

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