Le 1er août 2001, a été publiée une nouvelle organique relative aux lois de finances. Entrant en vigueur le 1er janvier 2005, celle-ci remplacera les actuelles dispositions de l’ordonnance du 2 janvier 1959 encore applicables. Au niveau du contrôle budgétaire opéré par le juge constitutionnel, l’analyse des cavaliers budgétaires ne va pas aller sans poser de problèmes à compter de 2005.
L’article 1er de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 dispose que "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent. (... elle) peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature". L’article 42 précise en outre qu’aucun "article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques".
De l’ensemble de ces dispositions, et du principe selon lequel une loi organique est d’interprétation stricte, le Conseil constitutionnel a sanctionné la pratique des cavaliers budgétaires. Il s’agit de tout amendement, article, qui n’aurait pas un objet matériellement financier.
Ainsi, les 9 sages de la rue Montpensier ont eu l’occasion de sanctionner un article relatif aux pouvoirs et au fonctionnement du Fonds d’aide et de coopération du ministère des affaires étrangères (Décision 99-424 DC) une disposition qui avait pour objet de créer un fonds de réserve et de garantie de la caisse nationale d’épargne (Décision 95-371 DC), un article créant une taxe due par les concessionnaires d’autoroutes et qui prévoyait que les conséquences de cette taxe pour l’équilibre financier des sociétés concessionnaires seraient prises en compte par un décret en Conseil d’Etat (Décision 94-351 DC) ou, un article qui se bornait à fixer des conditions au versement de prestations relevant des régimes d’assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales (même décision).
Dans le cadre de la réforme de l’ordonnance de 1959, le Parlement a adopté la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Celle-ci précise dans son article 1er que "dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent". L’article 3 de cette loi organique indique en outre, "Les ressources budgétaires de l’Etat comprennent : 1°) Des impositions de toute nature (...)".
Le problème qui risque de naître est l’application de ces nouvelles dispositions au travers du prisme de la jurisprudence des cavaliers budgétaires. En effet, le juge constitutionnel va se fonder sur la nouvelle définition des lois de finances telle que posée par cet article 1er pour délimiter le champ de ces lois.
Or, une remarque immédiate est à faire lors de la confrontation des dispositions. Alors que l’ordonnance de 1959 fait référence de manière explicite à la possibilité pour les lois de finances de contenir des dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature, une telle référence n’apparaît pas dans le texte de 2001.
En pratique quelles vont être les conséquences. Tout d’abord, en supprimant la référence à l’assiette et aux taux des impositions, on aurait pu affirmer que le Gouvernement ne pourrait plus proposer de réformes fiscales au sein des lois de finances. Mais, l’intégration des impositions de toutes natures au sein des ressources budgétaires dont les lois - aux termes de la loi de 2001 - peuvent déterminer le montant et la nature, permet d’éviter ce premier écueil. Tel ne sera pas le cas du second. L’ordonnance de 1959 prévoit explicitement que les règles de recouvrement peuvent figurer dans la loi de finances. Or, tel n’est plus le cas de la loi organique de 2001. En conséquence - à moins d’abandonner le principe de l’interprétation stricte de la loi organique et en conséquence, un des apports du contrôle des cavaliers budgétaires - le Conseil constitutionnel pourrait invalider toutes les dispositions relatives au recouvrement des impositions de toutes natures. (BT)
