Dans un avis en date du 3 décembre 2001 (SCI des 2 et 4 rue de la Poissonerie et autres), le Conseil d’Etat a statué, à la demande du Tribunal administratif de Besançon, sur la nature des plans de prévention des risques (PPR). Le juge a estimé que ces plans constituent des documents d’urbanisme au sens de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme.
La loi du 22 juillet 1987, modifiée par la loi du 2 février 1995 et aujourd’hui codifiée au sein du Code de l’environnement, dispose que "L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles". Ces plans ont pour objet d’une part, de délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, et ainsi d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, d’y prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités.
D’autre part, ces plans ont pour objectif de délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions.
Ces plans de prévention des risques naturels prévisibles, sont aux termes de l’article L.562-3 du Code de l’environnement approuvés par un arrêté préfectoral pris après enquête publique et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s’appliquer. Le problème juridique qui s’est posé au juge administratif de premier ressort était la qualification de ces plans au regard de la législation existante.
En effet, l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme précise que "Les documents d’urbanisme déterminent les conditions permettant, d’une part, de limiter l’utilisation de l’espace, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites et paysages naturels ou urbains, de prévenir les risques naturels prévisibles et les risques technologiques et, d’autre part, de prévoir suffisamment d’espaces constructibles pour les activités économiques et d’intérêt général, ainsi que pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière d’habitat".
En outre, suite à la réforme des procédures d’urgence en matière administrative, l’article L. 600-3 du Code de l’urbanisme pose le principe qu’en cas "de déféré du préfet ou de recours contentieux à l’encontre d’un document d’urbanisme ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au titulaire de l’autorisation". Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un document d’urbanisme ou une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif.
Face au problème juridique, le Conseil d’Etat a tiré une solution de l’application conjointe de l’ensemble de ces dispositions. Il a considéré d’une part que "les plans de prévention des risques naturels prévisibles, documents comportant une note de présentation et des plans graphiques établis par l’autorité administrative, ont pour objet et pour effet de délimiter des zones exposées à des risques naturels à l’intérieur desquelles s’appliquent des contraintes d’urbanisme importantes". Ces contraintes s’imposent directement aux personnes publiques ainsi qu’aux personnes privées et peuvent notamment fonder l’octroi ou le refus d’une autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol. Le juge administratif suprême estime donc que "les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents d’urbanisme".
Tirant la conséquence de cette qualification juridique, le Conseil d’Etat estime que les recours à l’encontre de ces plans de prévention doivent respecter la formalité prescrite par l’article L. 600-3 du Code de l’urbanisme, "nonobstant la circonstance que ces plans sont établis en application de dispositions législatives qui n’ont pas été incorporées dans le code de l’urbanisme". (BT)
