format pour impression(IMPRESSION)

A LIRE EGALEMENT :
La limitation de l’appel pour les litiges de faible importance
La responsabilité de l’Etat en droit aérien : L’exemple de la France et de l’Allemagne
Dossier documentaire relatif au projet de réforme de la procédure juridictionnelle applicable aux arrêtés ministériels d’expulsion des étrangers
Le principe de précaution, outil effectif du processus de décision publique
Réforme des retraites et rétroactivité : les limites d’une effraction législative
Commentaire de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris, 8 novembre 2002, n° 99PA03962, Le Provost
Les chambres mortuaires à l’épreuve de la canicule
Essai sur les préceptes de la fonction juridictionnelle
La police du cinéma : de la protection des mineurs au rejet de l’ordre moral
L’exercice d’activités privées lucratives par les agents à temps non complet



Ratification du Statut de la Cour Pénale Internationale : La révision constitutionnelle française et rapide tour du monde des problèmes posés

Par Benoit Tabaka

Voici bientôt un an, le Statut de la Cour Pénale Internationale était signé à Rome par plusieurs dizaines de représentants de pays membres de l’Organisation des Nations Unies. Seulement, la signature est une chose et l’entrée en vigueur en est une autre.

Voici bientôt un an, le Statut de la Cour Pénale Internationale était signé à Rome par plusieurs dizaines de représentants de pays membres de l’Organisation des Nations Unies. Seulement, la signature est une chose et l’entrée en vigueur en est une autre. En effet, le Traité exige dans ses dispositions finales que le Statut de la Cour Pénale Internationale n’entrera en vigueur qu’une fois la ratification opérée par soixante états signataires. Ce quota a été voulu uniquement pour s’assurer d’une certaine légitimité de la juridiction chargée de juger les criminels internationaux, afin de ne pas avoir une juridiction reconnue uniquement par les instigateurs du projet. En France, le processus de ratification suppose une loi d’autorisation de ratification du traité. Seulement, cette loi ne peut intervenir que si le Traité est conforme à la Constitution. C’est pour s’assurer de cette compatibilité que le Président de la République et le Premier Ministre ont saisi le Conseil Constitutionnel pour qu’il statue sur cette question. Le 22 Janvier 1999, les neufs sages ont rendu leur décision qui concluait à la non conformité du statut de la Cour Pénale Internationale au bloc de constitutionnalité. Cela provoquait dont une obligation pour la France de réviser, une nouvelle fois, le texte de la Constitution. Un projet de révision a donc été élaboré et déposé sur le bureau des Assemblées. Il ne fait aucun doute que ce dernier sera adopté très facilement et, provoquera cette nouvelle révision. Seulement, le projet tel qu’il a été proposé soulève de nombreuses questions. Mais, la France n’est pas la seule à être touchée par ces problèmes constitutionnels. Un petit tour du Monde de la question s’impose.

I - Le projet de révision de la Constitution afin de permettre la ratification du statut de la Cour Pénale Internationale.

Le projet de loi tel que déposé et non amendé par les deux commissions des lois prévoit de rajouter un article 53-2 qui dispose : « Art. 53-2. - La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998. ». Ce texte a permis à la fois d’effacer tous les problèmes qui résultaient de la décision du Conseil Constitutionnel mais, a, malheureusement, posé de nouvelles interrogations susceptibles de remettre en cause le fonctionnement de la CPI.

Afin d’éviter une révision hasardeuse et surtout acrobatique avec les dispositions constitutionnelles, le gouvernement a opté pour la présentation d’un projet prévoyant la possibilité pour la France d’accepter l’ensemble des dispositions du statut et ne mentionnant pas explicitement les motifs d’inconstitutionnalité relevés par le Conseil Constitutionnel. En effet, si le gouvernement avait voulu faire une révision plus précise en effaçant chaque point d’inconstitutionnalité, il aurait fallu modifier les articles 68, 68-1 et 26 de la Constitution, relatifs aux immunités respectives du Président de la République, des ministres et des parlementaires. En outre, il aurait été nécessaire de mentionner dans la Constitution l’acceptation par la France des pouvoirs d’enquête du procureur de la CPI ainsi que des règles susceptibles de priver le régime de l’amnistie et le régime de la prescription. Une telle clause permet ainsi d’éviter les nombreux problèmes qu’auraient sans nul doute posés une révision article par article de notre Loi Fondamentale. Il faut relever dans ce projet de révision trois points. Le premier concerne l’utilisation de la tournure « La République peut reconnaître.. » , le deuxième concerne l’utilisation du terme «  juridiction  » et non de compétence et enfin, le dernier concerne la restriction apportée au champ d’application : « les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 » .

A - La République peut reconnaître la juridiction de la Cour.
1 - La République peut reconnaître et non reconnaît.
Le gouvernement a opté dans le cadre de cette révision pour la même solution que celle retenue lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité d’Amsterdam qui avait conduit à l’introduction d’un article 88-2 de la Constitution qui dispose que « peuvent être consentis les transferts de compétences...  ». Ce choix cherche uniquement à respecter la répartition des compétences en matière de ratification d’un traité. En effet, l’article 54 de la Constitution prévoit que lorsqu’un engagement international contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier cet engagement ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution. Cet article distingue donc nettement la phase de révision constitutionnelle de cette autorisation la ratification. 

Si le gouvernement avait opté pour une formule impérative du style « La République reconnaît », cela aurait conduit à méconnaître la distinction entre révision constitutionnelle et autorisation de ratification puisque la révision constitutionnelle aurait conduit irrémédiablement à reconnaître la compétence de la Cour, mais surtout, l’impossibilité pour le législateur de ne pas autoriser la ratification ou, pour l’exécutif de ne pas ratifier le texte. Par conséquent, la formule est parfaitement respectueuse du partage de compétence prévu constitutionnellement.

2 - Juridiction ou compétence de la Cour ? 
Le projet de révision constitutionnelle indique que la République peut reconnaître la juridiction de la Cour et non la compétence de la Cour. Le terme "juridiction" regroupe à la fois la mission de juger, c’est à dire, celle de pouvoir et de devoir de rendre la justice par application du droit, mais, également, inclut l’organe institué pour exercer ce pouvoir de juridiction. Ainsi, en usant du terme de juridiction, le projet a pour but de reconnaître la compétence et, les prérogatives attribuées à la CPI par son statut.

En outre, l’utilisation de ce terme de juridiction, plus large que le terme de compétence permet de lever nombres de problèmes soulevés dans la décision du Conseil Constitutionnel. En effet, si le projet entendait reconnaître la compétence de la Cour, cela aurait permis de lever l’inconstitutionnalité de la compétence de la juridiction internationale à l’égard du Président de la République, des ministres et parlementaires, tous titulaires d’immunités, mais également, à l’égard des faits prescrits ou amnistiés par la loi française. Seulement, cela n’aurait pas permis de lever la non conformité de la disposition permettant au procureur de faire des investigations sur le territoire français sans être assisté des autorités judiciaires compétentes. Ainsi, l’utilisation du terme juridiction permet à la fois de mettre fin aux problèmes touchant à la compétence de la Cour, mais également à la procédure spécifique.

L’utilisation de ce terme, qui n’apparaît pourtant jamais dans le statut de la Cour Pénale Internationale, qui parle dans son article 1er de compétence de la Cour pour connaître des crimes internationaux, a le mérite d’englober toutes les inconstitutionnalités relevées par le Conseil Constitutionnel.

B - Les conditions prévues par le Traité signé le 18 Juillet 1998.
C’est sans nul doute la fin du projet d’article de révision constitutionnelle qui est le plus contestable. Une telle introduction va provoquer des conséquences quand à la juridiction de la CPI, mais également risque, sans nul doute de remettre en cause le bloc de constitutionnalité.
1 - La restriction apportée au champ d’application de la révision.
On aurait pu considérer qu’une fois la révision effectuée, le Statut de la CPI n’aurait plus posé de problème. Mais, cela ne sera pas le cas. En effet, le gouvernement a entendu reconnaître la compétence de la Cour dans les conditions prévues par le Traité signé le 18 Juillet 1998. Ainsi, il est possible d’en déduire que ce projet vise uniquement à rendre conforme à la Constitution les dispositions du Traité tel qu’elles lui ont été soumises et cela sans prendre en compte les modifications futures du Traité. On pourrait invoquer le fait que les modifications vont sans doute être inexistantes. Hélas, cela ne sera pas le cas. En effet, le statut prévoit une possibilité d’amendement après une période de sept ans, mais également une possibilité d’amendements sur les dispositions institutionnelles avant même un délai de sept ans. En raison du caractère assez particulier de cette seconde catégorie d’amendements, il ne fait aucun doute que l’on peut les placer dans « les conditions prévues par le Traité signé le 18 juillet 1998 ». Concernant la première catégorie d’amendements, il ne fait aucun doute que ceux-ci ne seront pas automatiquement conformes aux dispositions de la Constitution. 

Par conséquent, si la France souhaite ratifier les futurs amendements au statut de la juridiction internationale, notamment celui qui interviendra dans 7 ans pour définir la notion d’agression, il sera nécessaire d’opérer l’opération de ratification complète à savoir : saisine du Conseil Constitutionnel pour contrôler la conformité à la Constitution, loi d’autorisation de ratification et, ratification.

Il aurait été beaucoup plus simple de choisir une autre formule englobant également les amendements en prévision. Ainsi, il aurait été préférable de rédiger l’article 53-2 en y faisant figurer un second alinéa de cette façon : 

« La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998.

Elle pourra reconnaître les modifications à la juridiction en cas d’amendements au traité signé le 18 juillet 1998 ».

L’apport de ce second alinéa aurait sans nul doute permis d’éviter les futures saisines du Conseil Constitutionnel aux fins de contrôle de conformité des amendements au traité dans le but de permettre leur ratification et de ralentir le travail de la juridiction internationale.

2 - L’extension du bloc de constitutionnalité.
La manière dont le gouvernement a décidé de procéder à la révision de la Constitution est la première en matière de traité international. Alors, que d’habitude, l’exécutif préférait soit rajouter des articles, soit modifier certains existant afin de rendre la Constitution conforme aux traités, notamment ceux dans le cadre de la construction européenne, ici, le pouvoir exécutif a opté pour une méthode plus radicale, à savoir l’ajout d’une clause dérogatoire à la Constitution. En effet, le futur article 53-2 s’analyse comme une dérogation à la Constitution.

Seulement, cet article fait référence de manière expresse, et contrairement aux articles introduits ou modifiés dans le cadre de la ratification des divers traités européens, au statut de la Cour Pénale Internationale. Un tel renvoi au texte international permet de donner une valeur constitutionnelle à ce texte. Par conséquent, et comme cela a été le cas pour les Accords de Nouméa dans la décision du 15 Mars 1999 du Conseil Constitutionnel, le bloc de constitutionnalité s’élargit de nouveaux textes. Une telle extension implique que l’ensemble des dispositions du texte a valeur constitutionnelle et notamment son préambule qui rappelle et réaffirme les buts et les principes de la Charte des Nations Unies. Ainsi, et par un jeu de renvoi dont le Conseil Constitutionnel a déjà fait l’usage en 1971 pour introduire dans le bloc de constitutionnalité la déclaration des droits de l’homme de 1789, il va être possible au juge constitutionnel de contrôler la constitutionnalité des lois françaises par rapport aux buts et principes de la Charte des Nations Unies et aux dispositions du statut de la Cour Pénale Internationale.

Cette solution pourrait fournir au juge constitutionnel de nouveaux moyens pour faire éclore des principes généraux du droit à valeur constitutionnelle notamment en matière d’imprescriptibilité de certains crimes [crime de guerre, crime d’agression puisque l’article 29 du statut précise que « les crimes relevant de la compétence de la Cour ne se prescrivent pas ». ] ou, dans un sens d’interdiction de lois d’amnistie pour certains crimes. Enfin, le juge constitutionnel, en raison de l’entrée dans le bloc de constitutionnalité de la Charte des Nations Unies, serait capable de contrôler la conformité d’une loi autorisant la déclaration de guerre par rapport aux principes internationaux de non-recours à la force tels qu’ils sont définis dans la Charte des Nations Unies.

Par exemple, une fois la révision opérée, si la France décide de mener une opération militaire et que dans ce but, le gouvernement fasse voter une loi d’autorisation de déclaration de guerre, le juge constitutionnel aura sans nul doute la possibilité de vérifier si la France peut déclarer la guerre et ainsi, si la France peut faire la guerre provoquant une nouvelle fois, une incursion du pouvoir judiciaire au sein de la sphère exécutive en charge de la défense nationale.

Ainsi, cette révision constitutionnelle a un gros défaut à savoir l’exclusion des amendements de la reconnaissance par la France des dispositions du statut de la juridiction internationale. Elle a également pour effet de provoquer une nouvelle extension du bloc de constitutionnalité en faveur de dispositions de nature internationale, ce qui n’est pas négligeable en soi. Qu’en est-il à l’étranger ?

II - La ratification du statut de la Cour Pénale Internationale dans le monde.

Le statut tel qu’il a été adopté à Rome le 18 Juillet 1998 nécessite pour la majorité des états signataires une modification de leurs législations, ou, du moins, des dispositions de leur Lois Fondamentales. Ces problèmes sont de plusieurs ordres et assez variés. Le principal est celui de l’atteinte aux principes essentiels de l’exercice de la souveraineté nationale notamment en raison du système de complémentarité qui placerait les tribunaux nationaux en position de subordination par rapport à la Cour puisque c’est elle qui est juge en dernier ressort de sa propre compétence. D’autres problèmes se posent. En voici un aperçu rapide au travers de quelques exemples de pays signataires.

A - La question de l’immunité des dirigeants politiques.
Certains états donnent à leur Chef d’Etat une immunité absolue dans leur constitution. Celui-ci ne peut être traduit devant les juridictions, pendant la durée de son mandat, quelque soit les infractions commises. C’est le cas notamment de la Côte d’Ivoire. C’est pourquoi, certains états sont obligés de procéder à une modification de leur Constitution pour contrer cette disposition.

D’autres s’efforcent de la contourner par une interprétation des dispositions de leur Constitution. En effet, ils considèrent que l’immunité ainsi conférée à leurs dirigeants ne s’entend que des juridictions nationales et non internationales. Cela revient ainsi à avoir une double responsabilité qu’il est possible d’engager à savoir une responsabilité nationale et une responsabilité internationale qui se superposeraient mais, qui seraient indépendantes l’une de l’autre. C’est à dire que si la première connaît des exceptions, ces exceptions ne s’appliquent pas forcément à la seconde. C’est vers ce schéma que s’orientent quelques états.

B - La non-remise des nationaux.
Un autre problème est celui relatif né de l’article 59, 7°) du Statut de la Cour qui précise qu’ « une fois ordonnée la remise par l’Etat de détention, la personne est livrée à la Cour aussitôt  ». Or, certaines constitutions nationales prévoient expressément un principe de non-remise de leurs nationaux. C’est notamment le cas de l’article 16 de la Loi Fondamentale Allemande qui dispose dans son deuxième alinéa qu’« Aucun Allemand ne peut être extradé à l’étranger. ». Par ailleurs, la Constitution de la Pologne du 02 Avril 1997 prévoit également un tel type de disposition dans son article 55 qui dispose que « l’extradition d’un citoyen polonais est interdite. ». C’est le cas également du Brésil qui a, dans sa Constitution en date du 5 Octobre 1988, un article 5 paragraphe 51 qui dispose qu’« Aucun Brésilien ne pourra être extradé, sauf en ce qui concerne les Brésiliens naturalisés dans le cas de crimes de droit commun commis avant la naturalisation, ou, en cas de participation prouvée dans un trafic illégal de narcotiques ou de drogues similaires ...  ». Ainsi, il est nécessaire pour ces états de réviser leurs dispositions constitutionnelles.

Seulement, certains états tentent de bénéficier de la différenciation qu’opère la Cour Internationale entre la notion d’extradition et celle de remise à la Cour. En effet, dans son article 102, le statut de la Cour dispose :

« Aux fins du présent Statut : 

a) On entend par "remise" le fait pour un état de livrer une personne à la Cour en application du présent Statut ; 

b) On entend par "extradition" le fait pour un état de livrer une personne à un autre état en application d’un traité, d’une convention ou de la législation nationale. »

Seulement, il y a de fortes chances que cette différenciation ainsi opérée ne soit pas suffisante à surmonter la nécessité de révision des Constitutions des divers états prévoyant ainsi une non-remise des nationaux dans leurs Lois Fondamentales. Ces états devront tout de même effectuer une révision.

C - L’emprisonnement à vie.
Dans son chapitre VII sur les peines, le statut de la CPI dispose dans son article 77 que « Sous réserve de l’article 110, la Cour peut prononcer contre une personne déclarée coupable d’un crime visé à l’article 5 du présent Statut l’une des peines suivantes : (...) b) Une peine d’emprisonnement à perpétuité, si l’extrême gravité du crime et la situation personnelle du condamné le justifient.  ».

Or, certaines Constitutions nationales interdisent la condamnation à une peine de réclusion à perpétuité. C’est notamment le cas du Brésil qui dispose dans l’article 5, paragraphe 47, du Titre II relatif aux Droits et Garanties Fondamentaux de la Constitution du 5 Octobre 1988 que : «  Il ne peut y avoir de condamnation (...) à l’emprisonnement à perpétuité (...)  ». 

Ainsi, certains états devront modifier ces dispositions de leur Constitution afin de pouvoir ratifier convenablement le Statut de la Cour Pénale Internationale.

D - La définition des infractions.
En vertu de l’article 5 du Statut de la Cour, celle-ci ne peut connaître que des infractions les plus graves touchant l’ensemble de la communauté internationale. Il s’agit du crime de génocide, du crime contre l’humanité, du crime de guerre et du crime d’agression. Les trois premiers sont définis respectivement aux articles 6, 7 et 8. Le crime d’agression sera quand à lui déterminé d’ici sept ans lors d’un amendement au statut de la Cour. Les articles 6 à 8 définissent très précisément les infractions. Or, il s’est avéré que ces définitions ne coïncidaient pas avec certaines définitions nationales notamment avec celles de la Suisse et de la Belgique qui ont dû entamer un énorme travail de modification de la législation interne. Actuellement, la Belgique a fortement avancé dans ce domaine.

Par exemple, la Belgique a adopté le 10 Février 1999 sa Loi relative à la répression des violations graves de droit international humanitaire qui modifie l’article 3 de la loi du 16 Juin 1993 qui insère à cet article un paragraphe 2 qui dispose : « §2 - Constitue un crime de droit international et est réprimé conformément aux dispositions de la présente loi, le crime contre l’humanité, tel que défini ci-après, qu’il soit commis en temps de paix ou en temps de guerre. Conformément au Statut de la Cour pénale internationale, le crime contre l’humanité s’entend de l’un des actes ci-après commis (...) ». Ainsi, la Belgique a entendu faire expressément référence au statut de la Cour. C’est ce qu’indiquait l’auteur de la proposition de loi dans les débats parlementaires : «  L’objet de cet amendement vise à l’amélioration de la qualité légistique du texte de proposition de loi, son insertion harmonieuse dans le droit pénal positif et son adaptation aux dernières évolutions du droit international pertinent, consacrées par l’adoption le 17 juillet 1998 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, signé par la Belgique le 10 septembre suivant. Le fond de la proposition de loi est donc non seulement préservé, mais encore renforcé et étendu. » 

Ainsi, pour conclure cette étude, il est évident que la Cour Pénale Internationale sera encore pendant de nombreux mois qu’un texte et non une réalité. De très nombreux problèmes se posent aux divers états si ils veulent ratifier le texte. L’exigence de 60 ratifications, même si elle veut être une exigence de légitimité, sera sans nul doute le point qui ralentira la mise en route de cette juridiction. Le problème essentiel est que la Cour n’a pas de compétence rétroactive et ne pourra connaître que des crimes internationaux commis après son entrée en vigueur. Espérons seulement que les états accéléreront leurs processus respectifs de ratification afin de permettre à une juridiction digne de ce nom de se mettre en route. 

© - Tous droits réservés - Benoit Tabaka - 17 mai 1999

 


©opyright - 1998 - contact - Rajf.org - Revue de l'Actualité Juridique Française - L'auteur du site
Suivre la vie du site